Korruption - ein rechtliches oder moralisches Problem

Korruption - ein rechtliches oder moralisches Problem?

Vortrag an der Bayerischen Beamtenfachhochschule der Polizei in Fürstenfeldbruck (Sommer 2000/2001)

Der liberale britische Historiker Lord Acton, Begründer der Cambridge Modern History (1), hat es schon 1887 gewusst: "Macht korrumpiert und absolute Macht korrumpiert absolut". Dieses "Eiserne Gesetz" ist beinahe 150 Jahre alt, liefert aber auch eine treffliche Kurzbeschreibung des Systems Kohl (2). 25 Jahre an der Spitze der Partei, 16 Jahre an der Spitze der Regierung; das bot reichlich Zeit, um Lord Acton zu bestätigen.

1.Definition

Korruption (3) wird im Folgenden verstanden als Missbrauch von Macht zu privatem Nutzen oder parteipolitischen Zwecken durch die Verletzung von Rechtsnormen bzw. Sitten. Generell gilt, dass es keine einheitliche Begriffsdefinition von Korruption gibt. Unter dem Aspekt der Gesetzgebung sind die Definitionen zu eng, die Korruption auf Handlungen von Amtsträgern begrenzen. Zu weit wird der Begriff gedehnt, wenn man jede moralisch anrüchige Einflussnahme mit dem Begriff Korruption belegt. Unter dem Begriff der Korruption sind daher alle Fälle zu verstehen, in denen eine zum Handeln für öffentlich-rechtliche oder private Organisationen befugte Person durch solches Handeln in unzulässiger Weise Vorteile erlangt oder dies von der Geber- oder Nehmerseite angestrebt wird. (4)

Korruption umfasst also ebenso mit Strafe bedrohte Handlungen wie auch ethisch-moralisch verwerfliche Praktiken. Zur Eingrenzung hat das Bundeskriminalamt (BKA) in einem Forschungsprojekt (5) folgende Arbeitsdefinition vorgegeben, die bewusst sehr weit gefasst ist und folgende Kriterien enthält:

· Missbrauch einer amtlichen Funktion, einer vergleichbaren Funktion in der Wirtschaft oder eines politischen Mandats;

· auf Veranlassung oder eigeninitiativ;

· Erlangung bzw. Anstreben eines persönlichen Vorteils;

· Eintritt eines unmittelbaren oder mittelbaren Schadens oder Nachteils für die Allgemeinheit (in amtlicher oder politischer Funktion) oder für ein Unternehmen (in wirtschaftlicher Funktion);

· Geheimhaltung bzw. Verschleierung dieser Machenschaften.

Nach diesem weiten Korruptionsbegriff sind zum Beispiel auch zahlreiche Untreuehandlungen von Amtsträgern - auch ohne persönliche Bereicherung der Korruption zuzuordnen.

2. Typen von Korruption

Korruption erfordert ein prekäres Vertrauensverhältnis zwischen Korrumpierendem und Korrumpiertem: da die Apellationsinstanzen des Rechtsstaates Betrogenen nicht zugänglich sind, obwohl Betrug immer zu befürchten steht, erfolgen Aushandlungsprozesse auf einer üblichen Sanktionen entzogenen, der Öffentlichkeit nicht zugänglichen Ebene. Dies teilt die Korruption mit Prozessen der Mafiotischen Entscheidungsfindung.

In der Literatur lassen sich drei Typen von Korruption unterscheiden:

a) Finanzielle Nötigung

b) Manipulation und

c) Nepotismus.

a) Nötigung erfolgt, wenn ein Korrumpierender meint, eine Leistung unbedingt beanspruchen zu müssen, etwa die Gewährung eines Einreisevisums oder eines Visums zur Ausreise, oder wenn ein Korrumpierter z. B. aufgrund seiner geringen Besoldung meint, auf solche Einnahmen als Nebenverdienst angewiesen zu sein. Dabei handelt es sich vor allem um die kleine, sogenannte situative Korruption (Beispiel: alkoholisierter Autofahrer bietet kontrollierenden Polizeibeamten 200 Mark an, um den Führerschein zu behalten).

b) Manipulation stellt die weniger existenzielle Suche nach Mitteln und Wegen dar, über Korruption eine Beeinflussung administrativer Entscheidungen zu eigenen Gunsten zu erreichen. Dabei handelt es sich um die schwere, also langfristig angelegte (strukturelle) Korruption. Meist geht es dabei um jahrelang bestehende Beziehungen, die durch das "Anfüttern" unterschiedlichster Art vertieft worden sind: Der Leiter einer Baubehörde trifft sich zum Beispiel mit bestimmten Bauhandwerkern in Nobelhotels, beim Skilaufen oder beim Fasching, um Angebotsabsprachen zu treffen.

c) Nepotismus oder Veternwirtschaft stellt die einfachste Lösung des Vertrauensproblems dar: Verwandte und Freunde werden in Schlüsselstellungen befördert, um bestimmte Ziele zu ereichen. In feindlichen sozialen Umgebungen bildet Nepotismus andererseits eine Verteidigungstechnik, mit der sich politisch oder kulturell marginalisierte Gruppen zur Wehr setzen. (6)

Wenngleich die Übergänge fließend sein können, ist Korruption zu unterscheiden von Lobbyismus (als Versuch, Abgeordnete, Regierungs- oder Mitarbeiter der Ministerialbürokratie durch Information, Überzeugungsarbeit oder Gefällligkeiten im eigenen Interesse zu beeinflussen), Klientelismus oder Protektion. Von Protektion wird gesprochen, wenn persönliche Beziehungen, Freundschaften, Verwandschaften, politische Näheverhältnisse, Dankbarkeiten usw. die Tätigkeit staatlicher Organe unter Verletzung des Grundsatzes der Neutralität und der Unparteilichkeit mitbestimmen. Protektion hat damit eine fremdnützige Ausrichtung. Protektion und Korruption stimmen allerdings darin überein, dass die Prinzipien der Neutralität, der Objektivität und der Fairneß missachtet werden.

Protektion (Bevorzugung und Begünstigung bestimmter Bewerber für Positionen oder Aufträge) und Ämterpatronage (bevorzugte Einstellung von eigenen Anhängern im öffentlichen Sektor) werden zu Recht Korruptionsanfälligkeit nachgesagt bzw. beide überschneiden sich häufig mit Korruption. Ämterpatronage ist dabei jede Bevorzugung oder Benachteiligung von Bewerbern um ein Amt im öffentlichen Dienst oder von Angehörigen des öffentlichen Dienstes bei deren Einstellung, Beförderung oder funktionalen Veränderung des Aufgabenkreises, wobei gegen die Auswahlkriterien des Artikel 33 Abs. 2 (Zugang zu öffentlichen Ämtern) und gegen Artikel 3 des GG (Gleichheit vor dem Gesetz) verstoßen wird. Der Politikwissenschaftler Theodor Eschenburg (7) hat zwischen vier Formen der Ämterpatronage differenziert

In der Praxis findet man allerdings noch zwei weitere Fallgruppen der Ämterpatronage, nämlich die so genannte Feigenblattpatronage und die Patronage durch Veränderung des Aufgabenkreises.

Nach dem Staatsrechtler von Arnim ist Ämterpatronage ein glatter Verfassungsverstoß. Sie verstößt nicht nur gegen Artikel 33 Abs. 2 des GG, wonach der Zugang zu einem öffentlichen Amte nur nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu erfolgen hat, sondern auch gegen Artikel 33 Abs. 5 GG, weil Ämterpatronage den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums widerspricht. Schließlich verstößt sie gegen Artikel 33 Abs. 3 GG, weil mit ihr eine Bevorzugung/Benachteiligung gerade der politischen Anschauung erfolgt. Ämterpatronage ist auch nicht durch das Parteienprivileg gemäß Artikel 21 Abs. 1 Satz 1 GG gerechtfertigt. Denn die Mitwirkung der Parteien an der politischen Willensbildung ist strikt von der personellen Besetzung des Behördenapparates zu unterscheiden. Die Parteienzugehörigkeit kann allenfalls bei politischen Beamten und kommunalen Wahlbeamten Berücksichtigung finden.

Drei Viertel der deutschen Großstädte besetzen Führungspositionen in öffentlichen Unternehmen ohne klare Profile an die fachlichen Anforderungen der Bewerber zu haben. Das geht aus einer Studie hervor, die die deutsche Sektion der Anti-Korruptions-Organisation Transparency International auf einem Symposium in München vorstellte. Die Studie der Fachhochschule für Technik und Wirtschaft in Berlin belegt, dass in einem Großteil der Städte in Deutschland keine strukturierten Auswahlverfahren für die Besetzung von Geschäftsführungs- und Vorstandspositionen öffentlicher Unternehmen angewendet werden. Auch eine öffentliche Ausschreibung solcher Führungspositionen findet nicht in allen Kommunen statt. "Wenn diese Stellen nicht in einem transparenten nachvollziehbaren Verfahren vergeben werden, kommen immer wieder Verdachtsmomente auf, dass das Parteibuch über Berufungen entscheidet und nicht die Qualifikation der Kandidaten", sagte der Vorsitzende von Transparency International in Deutschland, Michael Wienen. Die Vertreter der Organisation fordern einen Mindeststandard an professionellem Personallmanagement, den die Städte etwa auch durch Zusammenarbeit mit Personalberatern erreichen könnten. Die Postenvergabe in öffentlichen Unternehmen sollte sich stärker an Wettbewerbsprinzipien orientieren. Eine transparente Informationspolitik, die bei Privatunternehmen mitterweile als Selbstverständlichkeit gilt, ist auch für öffentliche Unternehmen unerlässlich.

In der Literatur wird einerseits seit längerem auf die Dreistigkeit der politischen Parteien hingewiesen, die in Kenntnis der Verfassungwidrigkeit der Ämterpatronage dieselbe gleichwohl betreiben und andererseits auf eine Haltung in der Bevölkerung und der öffentlichen Verwaltung, die man mit allgemeiner Devotion den politischen Parteien gegenüber umschreiben kann. Diese Haltung müsste einer bewussten Ächtung der Ämterpatronage weichen. Die Folge wäre, dass ein durch Parteiengunst erworbenes Amt seinen Träger nicht zieren, sondern eher verunstalten und ihn quasi als "wandelndes und fleischgewordenes Unrecht bloßstelle". (8)

 

3. Historische Entwicklungen

Es ist sicher, dass verschiedene Hochkulturen unterschiedlich korrupt waren. Streng wurde Korruption im klassischen Ägypten geahndet: Bis 1300 vor Christus wurden Priester hingerichtet, wenn sie sich in Ausübung ihrer richterlichen Funktion bestechen ließen. In China während der Hochzeit der klassischen Reiche soll lange Zeit das Beamtenideal der Unbestechlichkeit Praxis gewesen sein.

Ganz anders in Rom. Korruption war dort Teil des Alltags bis zum Stimmenkauf bei Wahlen. Als dann die Republik dem Imperium Romanum gewichen war, wurde aus der privaten Korruption ein Teil des öffentlichen Systems. Die Autorität zum Einsammeln von Steuern in den Reichsteilen wurde wie ein Ausbeutungsrecht vergeben.

In Europa hatte die Korruption in den feudalen Flächenstaaten des 18. Jahrhunderts Systemcharakter. Friedrich II. bestach Minister am Hof von Kaiserin Maria Theresia und war sicher, dass diese wiederum seine Minister bestach. Diplomaten hatten gewissermaßen ein Anrecht auf Bestechung. Die scharfe Trennung zwischen Amtseinkommen und Amtsführung, die Vollbesoldung von Beamten ist in der jungen europäischen Vergangenheit eine französische Erfindung. Diese Grundsätze hatten die Hohenzollern bis zuletzt nicht wirklich akzeptiert. In der Praxis hatte Preußen ein Mischsystem - übrigens im Gegensatz zu Bayern. Gesehen vom preußischen Hof aus waren Beamte Diener des Königs, die sich zum Teil von so genannten Sporteln zu ernähren hatten. Sporteln sind Vergünstigungen in Geld oder Naturalien, die der Beamte vom Empfänger einer Dienstleistung erhält. Preußische Professoren durften erwarten, dass Studenten, die Examen machten, sich für dieses etwa mit Gänsen bedankten.

Bis gegen Ende des Kaiserreichs erhielten preußische Beamte nur etwa zwei Drittel des Gehaltes, das sie zur Finanzierung desjenigen Lebensstils benötigten, der von ihnen auf Grund des Dienstranges erwartet wurde. Die Hohenzollern bezahlten ihre Beamten nicht wirklich für Arbeit, sondern gewährten ihnen eine Apanage. Zum Ausgleich gab es daneben Beihilfen - bis heute eine Eigenart unseres Besoldungswesens -, zusätzlich Erlaubnisse zum Nebenerwerb. Dabei kam es immer wieder zu Unzuträglichkeiten. Durch Erlass verbot der preußische König seinen subalternen Beamten nach Dienstschluss das Fiedeln in Kaschemmen. Wer Offizier wurde, brauchte reiche Eltern, eine betuchte Braut oder einen Geldverleiher.

Bayern-König Ludwig II. wurde von Bismarck mit jährlich um die 300.000 Goldmark bestochen; hierfür sollte er sich für die Ausrufung des Preußenkönigs zum deutschen Kaiser einsetzen. Zur Bestechung von Journalisten hatte Bismarck einen eigenen "Reptilienfonds" eingerichtet, über den er freihändig verfügen konnte (den Ausdruck hatte Bismarck in einer Rede vor dem Abgeordnetenhaus gebraucht, als er hannoversche Journalisten "bösartige Reptilien" nannte, die überall dort aufträten, wo Fäulnis sei, und die bis in ihre Höhlen hinein verfolgt werden müssten.)

Im öffentlichen Bewusstsein verkehrte sich die Bedeutung des Ausspruchs. Wer zu Bismarck in Oppostion stand, gab ihm den Sinn, der Ministerpräsident verwende das Geld nicht zur Bändigung, sondern zur Fütterung von Reptilien. Mit beiden Versionen war das Richtige getroffen worden. Einerseits diente das beschlagnahmte Privatvermögen des Hauses Hannover dazu, antipreußische Aktivitäten der Emigranten und solche des Protestes in der neuen Provinz im Zaum zu halten. Andererseits aber gab ihm dieser Dispositionsfonds, über den Bismarck ohne Rechenschaftslegung verfügte, auch die Möglichkeit, die Agitation von Gesinnungsfreunden und geheimdienstliche Tätigkeiten zu finanzieren. Noch 1873 berichtete der britische Botschafter Lord Odo Russel von diesem "Geheimdienstfonds": Der Fonds "ist Gegenstand der Neugier vieler, die gern Bescheid wüssten, aber niemand wagt es, zu fragen, wie Bismarck die Zinsen dieser 16 Millionen Taler ... ausgibt".

Korruption, hat Theodor Eschenburg einmal bemerkt, sei in Deutschland "dank der guten Tradition des deutschen Beamtentums" eine "verhältnismäßig seltener Erscheinung" gewesen. An dieser Aussage sind inzwischen Zweifel angebracht. Noch fehlt zwar die große historische Untersuchung, die uns darüber belehren könnte, dass die Unbestechlichkeit preußischer Beamter ein Mythos war. Doch für die Jahre des "Dritten Reiches" hat Frank Bajohr nun in seiner vorzüglichen Studie "Parvenüs und Profiteure". Korruption in der NS-Zeit (9), den Nachweis erbracht, das Korruption geradezu ein Strukturmerkmal der NS-Herrschaft war. Bajohr gelingt ein informatives Sittenbild, das die Schamlosigkeit der braunen Machthaber und subalternen Parteifunktionäre offenbart. Dabei lag die Praxis, geleistete Dienste durch aufwendige Geschenke zu entlohnen, in einer individual-psychologischen Logik begründet. Auf diese Weise konnten die Beschenkten in moralischer Abhängigkeit gehalten werden. Eine in Diktaturen durchaus gängige Vorgehensweise zur Herrschaftsabsicherung.

Der Autor kommt zu einem dezidierten Urteil über die Mitschuld weiter Kreise der deutschen Bevölkerung: "Begreift man die NS-Herrschaft nicht als Diktatur von oben nach unten, sonder als soziale Praxis, an der die deutsche Gesellschaft in vielfältiger Weise beteiligt war, dann verschränkte die Korruption Herrschaft und Gesellschaft miteinander, verstrickten sich viele 'ganz normale Deutsche' durch Bereicherung in die nationalsozialistische Unterdrückungs- und Vernichtungspolitik."

Es gab allerdings noch eine andere Dimension der Korruption, die Bajohr erwähnt, aber nicht weiter ausführt: die Bestechung als Überlebensmittel für die Opfer. Hätte es nicht Tausende korrupter NS-Schergen gegeben, so hätten zahlreiche Opfer kaum eine Chance des Entkommens gehabt. Gerade in dieser Perspektive wird die Dimension des Phänomens Korruption erkennbar, die nicht nur dem Wohlleben der Mächtigen dient, nicht nur den Kitt der Herrschaft darstellt, sondern in einer terroristischen Diktatur, die jeden rechtsstaatlichen Weg zerstört hat, oft die einzige Möglichkeit für die Ohnmächtigen bedeutet, das ihnen zugedachte Schicksal vielleicht abwenden zu können.

Wie es die Nationalsozialisten verstanden, aus den Korruptionsskandalen der Weimarer Republik politischen Nutzen zu ziehen, hat Cordula Ludwig untersucht (10).

4. Zentrale Probleme durch Korruption

Das zentrale, durch die Korruption geschaffene Problem lässt sich in zwei Punkten zusammenfassen: Ungleichheit und Legitimitätsverlust. Korruption beruht auf der Personalisierung von Herrschaft. Hierin besteht auch ihr Verwandtschaftsverhältnis zu Phänomenen wie der Patronage oder dem Klientelismus. An bestimmte Personen gebundene Beziehungsgeflechte ersetzen unpersönliche Regelsysteme, wie sie den Rechtsstaat charakterisieren. Der privilegierte Zugang zur Macht und der Zugriff auf die Privilegien werden erkauft - mit Geld oder geldwerten Leistungen. Entscheidender Teil der Tauschbeziehungen ist die der Privilegierung eigene Ungleichbehandlung: Die eigene Bevorzugung beinhaltet notwendigerweise die Benachteiligung all derjenigen, die nicht Teil des Deals sind. Insofern schafft Korruption Ungleichheit - sowohl in rechtlicher als auch in materieller Hinsicht.

Die Ungleichheit im Zugang zu staatlichen Stellen sorgt bei den so Benachteiligten für erheblichen Unmut. Man hat sich auf ein Verfahren verlassen, dessen Gleichbehandlungsversprechen nicht eingehalten wird. Die entstehende Unzufriedenheit richtet sich dann oft nicht einmal primär gegen die Protagonisten der Korruption in Staat und Gesellschaft, sondern gegen die Verfahren und Institutionen des demokratischen Rechtsstaates selbst. So löst die Umgehung der rechtsstaatlichen Verfahren durch die korrupte Vorteilsnahme einen sich selbst verstärkenden Prozess der Delegitimierung demokratischer Institutionen aus. Die Wahrnehmung von Korruption erzeugt den Eindruck, selbst zu den Benachteiligten und von gewitzteren Zeitgenossen Übervorteilten zu gehören. Die nahe liegende Lösung ist dann der Versuch, sich ebenfalls auf illegalen Wegen das zu verschaffen, was man als gerechten Anteil an gesellschaftlichem Reichtum und staatlichen Leistungen empfindet. Der durch Korruption erzeugte Verlust von Vertrauen begünstigt also seinerseits wiederum die Verbreitung der Korruption.

 

5. Ursachen von Korruption

Korruption gilt als multikausales Phänomen. An erster Stelle der möglichen Ursachen muss man einen gewissen Werteverfall in der Gesellschaft sowie die fehlende Vorbildfunktion von Führungskräften und Vertretern der Politik nennen. Generell besteht die Tendenz, die Ursachen für Korruption entweder kulturkritisch in gesamtgesellschaftlichen Entwicklungen oder personalisierend in Defiziten einzelner Bediensteter zu suchen. Sachlichkeit im Umgang mit anvertrauten Kompetenzen und Geldern ist offensichtlich keine Selbstverständlichkeit. Freiheit von Korruption ist ein Ordnungsgefüge, das fortwährender Pflege bedarf. Das gilt genauso für die Regeln der Sozialen Markwirtschaft, tendieren doch unkontrollierte Marktkräfte zur Zerstörung eben jener Marktordnung - auch wenn das heute mit den Parolen "Shareholder value" und "Globalisierung" verdrängt wird. Eben jenes Verständnis für die Zerbrechlichkeit einer Ordnung, die in den Zeiten seit dem Zweiten Weltkrieg den Menschen in der entwickelten Welt sehr gedient hat, ist nicht mehr allgemein präsent.

Wenn Korruption sich quasi selbst der beste Nährboden ist, wenn ein gesellschaftliches Klima geschaffen wird, in dem der Glaube an Gleichheit vor dem Gesetz, an faire Verfahren und das Vertrauen in die politischen Institutionen massiv beschädigt werden, entsteht eine gefährliche Tendenz hin zu einer gesellschaftlichen Anarchie Hobbes'scher Prägung. So gesehen kommt dem Kampf gegen die Korruption für den Erhalt der gesellschaftlichen Integrität und öffentlichen Moral herausragende Bedeutung zu.

 

6. Folgen von Korruption

Nach Einschätzung des Bundesverbandes Deutscher Psychologen (BDP) nimmt in der Bundesrepublik die Belastung von Wirtschaft und Gesellschaft durch Korruption und Bestechung weiter zu. Kaum ein Unternehmer bestreite mehr, dass auch im deutschen Geschäftsalltag ohne Trickserei und Mauscheleien nichts mehr laufe, betonte Jürgen Smettan, im BDP zuständig für Markt- und Organisationspsychologie. Kleine und große Gaunereien, Kungeleien und Bestechung schlichen sich zunehmend in die Geschäftspraktiken ein und würden zur Normalität. Zwar habe der Gesetzgeber 1997 auf diese Entwicklung reagiert und einschlägige strafrechtliche Bestimmungen verschärft; gesetzgeberische Maßnahmen allein seien aber nicht ausreichend, um dem Abdriften einer Gesellschaft in Richtung Bananenrepublik entgegen zu wirken. Deshalb müssten auch Unternehmen, Parteien und Organisationen ihren Beitrag zur Korruptionsbekämpfung leisten.

Langfristige Folge der Korruption sei in allen Fällen eine deutliche Verschlechterung der wirtschaftlichen Verhältnisse. Insbesondere die öffentlichen Haushalte sind in den stark von Korruption befallenen Staaten der Dritten Welt erheblich belastet. Aber nicht nur die öffentlichen Kassen leiden unter Korruption, sondern auch private Unternehmen. Vor allem in den USA hat man den Zusammenhang zwischen Korruption und ineffizientem Wirtschaften seit langem erkannt und entsprechend gehandelt. So ergriffen inzwischen viele Firmen, etwa durch die Einstellung von Antikorruptionsberatern, aktive Maßnahmen gegen die Bestechlichkeit in den eigenen Reihen. Verglichen mit den Vereinigten Staaten ist das Unrechtsbewusstsein in Deutschland bei weitem noch nicht so stark entwickelt.

Auf 50 Milliarden Mark jährlich schätzt der Schweizer Jura-Professor Mark Pieth, Leiter der OECD-Projektgruppe gegen Korruption, die Summe der Schmiergelder bei grenzüberschreitenden Geschäften. Immerhin haben sich auch deutsche Staatsdiener nach Schätzung der Weltbank 1999 mit fünf Milliarden DM schmieren lassen. Im Prinzip aber gilt: Je autoritärer ein Regime, umso anfälliger ist es für dunkle Machenschaften. Je ärmer das Land, desto empfänglicher sind die Staatsdiener - schon weil sie schlecht, manchmal auch gar nicht bezahlt werden. Es wird geschätzt, dass in den 90er Jahren die Schmiergeldzahlungen bei internationalen Wirtschaftsgeschäften auf 10-20 Prozent des Auftragsvolumens gestiegen sind, gegenüber 5-10 Prozent in den 80er Jahren. So kommen bei Großprojekten wie Flughäfen oder Kraftwerken gigantische Beträge zu Stande, denn jeder Stempel ist teuer bezahlt. Allein in der Bauwirtschaft fügt Korruption dem deutschen Fiskus einen Schaden von schätzungsweise zehn Milliarden DM jährlich zu.

Der tatsächliche Schaden ist jedoch viel höher als die Bestechungsgelder: Korruption verzerrt den Wettbewerb und demoralisiert die sauberen Firmen. Opfer ist die Gesellschaft als solche, denn die begangenen Korruptionsstraftaten fügen der Allgemeinheit gravierende finanzielle Schäden zu. Korruption verletzt aber auch die Grundwerte des sozialen demokratischen Rechtsstaates. Sie gefährdet damit die Geschäftsmoral (den ehrbaren Kaufmann) und die Grundlagen der Marktwirtschaft. Die Korruption verursacht Arbeitsplatzvernichtung, überhöhte Preise und Staatsverschuldung, blockiert Entwicklung und Innovation, hält die Schattenwirtschaft am Blühen und schädigt den Rechtsstaat. Jeder Fall ist ansteckend und damit höchst gefährlich. Ausrotten wird man die Seuche niemals, aber man kann sie durch strikte Verfolgung zumindest eindämmen.

Nun ist es nicht Aufgabe der Sozialwissenschaft, über das Geschilderte moralisch zu richten, wohl jedoch, auf die Folgen für unser System der Sozialen Markwirtschaft und der Wettbewerbsdemokratie hinzuweisen. Korrupte Praktiken in der Wirtschaft wirken wettbewerbsverzerrend. Sie mindern die Nützlichkeit der Marktwirtschaft zu Gunsten der Vorteilsnahme durch wenige auf Kosten der Allgemeinheit. Ihr Effekt ist dem Diebstahl gleichzusetzen. In der Verwaltung ist der Schaden offensichtlich, aber in der Politik wahrscheinlich am nachhaltigsten. Wer in der Politik in einem Netzwerk korrupt Vorteile untereinander austauscht, setzt die demokratische Kontrolle außer Kraft.

 

7. Ist die Korruption angestiegen?

Korruption hat es zu allen Zeiten und in allen politischen Systemen gegeben. So schrieb etwa Samuel Pepys, Erster Sekretär der britischen Admiralität (1633 bis 1703) in seinem berühmten Tagebuch, dass eine Bestechungssumme gar keine sei, solange sie diskret, "unter dem Tisch" überreicht werde. An dieser Auffassung hat sich im Grunde bis heute nichts geändert. Aber auch wer die Anfälligkeit für Korruption für eine anthropologische Grundkonstante hält, muss erklären, warum es zu bestimmten Zeiten mehr und zu anderen Zeiten weniger Korruption gibt und warum sie in bestimmten Systemen verbreiteter ist als in anderen. In der Regel ist schon der empirische Nachweis schwierig, ob es tatsächlich verstärkte Korruption gibt oder nur gerade zufällig mehr Skandale aufgedeckt werden. Denn Heimlichkeit der Vorgänge ist - da Korruption meist gegen Rechtsnormen und/oder soziale Normen verstößt - ein wichtiger Indikator für das Phänomen. Was das Licht der Öffentlichkeit nicht zu scheuen braucht, dürfte kaum als Korruption wahrgenommen werden.

Was in Deutschland den Tatbestand der Korruption oder Bestechlichkeit erfüllt, ist eine Frage, die nicht allein in rechtlichen Kategorien beantwortet werden kann. Die Schwierigkeit der Einordnung, ergibt sich aus der Tatsache, dass die neue Sensibilität für "Korruption" nicht mit einer Zunahme des Phänomens als solchem zusammenhängen muss. Im Gegensatz zu Arbeitslosenzahlen oder Wechselkursen ist "Bestechlichkeit" nicht messbar. Wir können also schlechterdings nicht sagen, ob es heute mehr davon gibt als vor zwei Jahrzehnten. Was Bestechung beispielsweise von Raub unterscheidet, ist zweierlei: einerseits das Fehlen eines unmittelbaren Opfers, andererseits die widerwillige Auskunftsbereitschaft der beteiligten Akteure. Wir erfahren gewöhnlich erst dann von einem Vorgang der Bestechung, wenn er gescheitert ist.

Allerdings warnt das Bundskriminalamt (BKA) in Wiesbaden vor einem alarmierenden Anstieg der Korruption in Deutschland. In einem 1999 vorgelegten Bericht registrierten die Fahnder zwischen 1996 und 1998 einen Anstieg von 410 auf 1072 Ermittlungsverfahren - immerhin eine Zunahme um 161 Prozent. An der Spitze liegt Hamburg mit 198 Verfahren, gefolgt von Berlin (193) und Nordrhein-Westfalen (176). Den letzten Platz teilen sich Rheinland-Pfalz und Mecklenburg-Vorpommern mit jeweilssieben Verfahren. Schwerpunkt der Bestechung ist wie bereits in der Vergangenheit der Bereich der allgemeinen öffentlichen Verwaltung, vor allem im Zusammenhang mit Bauprojekten, aber auch Polizei und Justiz sind betroffen. Nach Feststellung der Expertise wächst die Gefahr der Bestechlichkeit mit der "Dauer der Aufgabenwahrnehmung". Mehr als 70 Prozent der Geschmierten waren länger als fünf Jahre auf ihrem Posten. Angesichts dieser Zahlen urteilt das BKA, "dass die Korruption in unseren Verwaltungen und Wirtschaftsbereichen einen festen Platz innehat".

Diese negative Entwicklung bei der Zahl der Korruptionsdelikte hält an: Nach Angaben des BKA ist die Korruption im vergangen Jahr weiter stark angestiegen. Demnach hat sich die Zahl der Fälle von 1999 bis 2000 um 149 Prozent auf 4038 erhöht. Im Ende Oktober 2001 vorgelegten "Lagebild Korruption in der Bundesrepublik Deutschland- 2000" (www.bundeskriminalamt.de) geht das Bundeskriminalamt davon aus, dass die Zahl der Verfahren gegenüber dem Vorjahr erneut um diesmal 20% angestiegen ist, die Zahl der Tatverdächtigen um 12,5%. Selbst wenn diese Zahlen vor allem eine verstärkte Verfolgung durch die Polizei und die Strafverfolgungsbehörden reflektieren sollten, so signalisieren sie doch sicherlich auch einen weiteren Anstieg der Korruption. Man muss natürlich auch bedenken , dass es bei Korruptionsstraftatbeständen - wie oben aufgeführt - erfahrungsgemäß eine besonders hohe Dunkelziffer gibt.

So verdienstvoll die Veröffentlichung der Korruptionsdaten durch das BKA ist, so verwirrend ist allerdings, dass die parallel veröffentlichte Polizeiliche Kriminalstatistik (PKS) völlig andere Zahlen nennt: Dort ist die Zahl der Fälle von 1999 auf 2000 um 73%, die Zahl der Tatverdächtigen gar um 150% gestiegen. Der Grund für die Differenzen ist, dass beide Statistiken verschiedene Methoden anwenden: Die PKS-Statistik basiert auf der Weitergabe von Fällen an die Staatsanwaltschaft (Ausgangsstatistik), die BKA-Statistik aber auf dem Beginn polizeilicher Ermittlungen (Eingangstatistik).

Die neue Rhetorik der Korruptionsbekämpfung hat vielleicht mehr mit den allgemeinen Veränderungen in der Welt zu tun als mit wachsender Bestechlichkeit. Woher aber rührt die gesteigerte Aufmerksamkeit für "Bestechlichkeit"? Um das zu beantworten, müssen wir unsere Augen mehr auf die Wandlungen des Demokratiebegriffs richten. In der Dekade nach 1989 gab es in Westeuropa einen Hauptgrund für die gesteigerte Sensibilität in Sachen Bestechlichkeit - das Ende des Kalten Krieges. In den Fünfziger Jahren wählten viele Italiener die Christdemokraten mit geballter Faust in der Tasche und mit Kommunistenangst im Herzen. In den Neunziger Jahren war die Kommunistenangst verflogen, die Christdemokraten verloren die Wahlen und verschwanden von der Bildfläche. Die Erschöpfung der großen ideologischen Debatten verschiebt die öffentliche Aufmerksamkeit von Parteien und Programmen zur Frage nach der persönlichen Eigenart und Integrität der Politiker. Nach dem Verlassen der ideologischen Schlachtfelder befinden sich die Parteien plötzlich in einer Legitimationskrise.

Der inflationäre Anstieg von Bestechungsskandalen, in deren Verlauf überall in Westeuropa Regierungen und Karrieren zu Bruch gingen, ist ein klarer Ausdruck dieser Krise. Heutzutage ist der öffentliche Kehrbesen, die Selbstreinigung politischer Institutionen die wichtigste Voraussetzung, damit die Demokratie in Zeiten wachsender sozialer Ungleichheit wieder an Legitimität gewinnen kann. Der neue, aggressive Journalismus und die Herrschaft des Internet verdammen die alten Vertuschungspraktiken mittlerweile zur Erfolglosigkeit.

Zweierlei hat sich in den Neunziger Jahren verändert. Einmal ist unsere Sensibilität gegenüber korrupten Praktiken gestiegen. Zugleich hat sich der politische Apparat, aber nicht nur dieser, in Bezug auf die Einbindung in das Sozialsystem weiter verselbständigt. Überall, wo die Staatsaufgaben zur Daseinsfürsorge erweitert wurden, wo sich das Subventionswesen ausdehnte, wo Korporationen mit unscharf definierten Aufgaben betraut wurden, durchdringen sich Politik und Verwaltung. Gefährdet sind alle Bereiche, in denen Gebote und Verbote nicht durch paralleles Rechtsempfinden unterfüttert wurden.

Im Frühjahr 2000 billigten sich die bayerischen Landtagsabgeordneten eine Erhöhung des Betrages, mit dem sie Hilfskräfte für sich einstellen können, von monatlich 5.668 auf 8.110 Mark zu. Nach dem Willen der "Diätenkommission" ist es den Abgeordneten erlaubt, mit diesen 8.110 Mark auch den Ehepartner einzustellen. 45 Landtagsabgeordnete im Land der Bayern machen von dieser Möglichkeit Gebrauch. Nun ist bekannt, dass bei den so genannten Mitarbeiterpauschalen, die bei Bundestagsabgeordneten inzwischen bei monatlich über 14.000 Mark liegen und bei den Europaparlamentariern besonders günstig sind, Freunde, Verwandte und Bekannte bedacht werden. Das geschieht aber bisher nach dem Muster: A beschäftigt die Ehefrau von B, B den Duzfreund von C und C die Ehefrau von A. Beim Tadeln eines solchen Nepotismus sollte bedacht werden, dass am Versuch des Kaschierens wenigstens noch Unrechtsbewusstsein aufscheint. Bei den Bayern ist das offensichtlich nicht mehr der Fall. (11)

Heute vergleichen sich die meisten der mehr als 660 Bundestagsabgeordneten schon mit Managern großer Unternehmen und fühlen sich dann benachteiligt. Die hohe Beamtenschaft und insbesondere die Führung der Politik polen ihre Bezugssysteme um. Sie sind nicht länger Steuerleute von Teilsystemen im Dienste unserer Gesellschaft, sondern sie sind der neue Adel, dem bisher die volle Anerkennung vorenthalten wird. Gemessen an den Praktiken des Feudalismus ist in den meisten Fällen auch gar nichts an dem auszusetzen, was bei uns noch als Korruption beanstandet wird. Allerdings sollte die neue, noch illegitime Feudalkaste daran denken, wie es dem Ancien Régime erging, als die Führungsschicht nur noch aufwändig und nicht mehr nützlich war.

Erst in den letzten Jahren ist das Thema Korruption in Deutschland in den Blickpunkt der öffentlichen Aufmerksamkeit geraten. Korruptionsskandale haben dazu geführt, dass zumindest in "korruptionsbelasteten" Regionen ein Sensibilisierungsprozess sowohl in den tangierten Behördenbereichen als auch in der Bevölkerung insgesamt eingesetzt hat, der von der Berichterstattung der Medien mitbestimmt wurde. Dies führte dazu, dass in den Brennpunkten der Korruption Protagonisten in den Reihen der Strafverfolger wie auch in der öffentlichen Verwaltung hervortraten, deren Verdienst vor allem darin liegt, dass das Thema heute relativ offen diskutiert wird und bereichsweise Vorbeugungsprogramme entwickelt wurden. Die Erfahrungen der Strafverfolger des Auslands lassen jedoch vermuten, dass partielle Lösungsansätze bzw. eine nur inselartig betriebene Prävention im Kampf gegen die Korruption ohne Langzeitwirkung bleiben.

 

8. Gesetzliche Entwicklungen

Mit großem Aufwand hatten die Vereinten Nationen bereits 1976 begonnen, über ein internationales Abkommen gegen Korruption zu verhandeln. Druck machten vor allem die USA, die seit 1977 Bestechungsaktivitäten amerikanischer Firmen im Ausland ahnden. So wurde nach dem Lockheedskandal (1976 kam in Washington heraus, dass das Unternehmen Lockheed Aircraft Schmiergelder an Beamte, Parteien und hohe Persönlichkeiten in Holland, Japan, Italien und der BRD gezahlt hatte, um zu erreichen, dass diese Länder Flugzeuge der Firma Lockheed kaufen) der Federal Corrupt Practices Act (FCPA) verabschiedet, der jegliche Bestechung eines ausländischen Amtsträgers zur Strafe macht. In Wirklichkeit aber - so die einhellige Meinung der konkurrierenden Unternehmer - verabschiedeten sich die USA keineswegs von diesen Praktiken, sondern betreiben sie weiter über Tochterfirmen, die sich in den Steueroasen der Welt niedergelassen haben. Doch viele Länder wollten sich den ihrer Ansicht nach zu strengen Forderungen der Amerikaner nicht anschließen. 1979 musste das UN-Projekt begraben werden.

Fast zwei Jahrzehnte später wurde dann von der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) ein Abkommen über die Bestechung ausländischer Amtsträger im internationalen Geschäftsverkehr (12) ausgearbeitet - "in einer für internationale Konventionen rekordverdächtigen Zeitspanne von einem halben Jahr", so der Aufsichtsratsvorsitzende der Firma Bosch, Marcus Bierich. Das am 17. Dezember 1997 in Paris von den OECD-Ländern unterzeichnete Abkommen wurde bisher von 34 Staaten unterzeichnet, 26 von ihnen, darunter Deutschland, haben die Konvention auch schon in nationales Recht umgesetzt. Die Konvention wurde im September 1998 vom Deutschen Bundestag verabschiedet und trat am 15. Februar 1999 in Kraft.

Nach der OECD-Konvention ist vor allem die Bestechung ausländischer Amtsträger und vom Staat beauftrager Privatfirmen nicht mehr nur zu Hause, sondern auch im Ausland im internationalen Geschäftsverkehr strafbar. Wer sich im Ausland mit Geld und Geschenken Vorteile gegenüber der Konkurrenz verschafft, kann für zehn Jahre ins Gefängnis gesteckt werden. Auch dürfen Schmiergelder nicht mehr steuerlich als Betriebskosten anerkannt werden. Wer es dennoch versucht, läuft Gefahr angezeigt zu werden und verliert, wenn das Geschäft platzt, auch die Deckung der staatlichen Hermes-Versicherung. Allerdings ist dieser weltweite Kampf gegen Korruption immer wieder mit dem Problem des Gefangenendilemmas konfrontiert. Länder werden Anreiz haben, die Trittbrettfahrer-Position einzunehmen und den Kampf gegen Korruption lediglich auf dem Papier zu unterstützen.

Allerdings sind nicht alle wichtigen Exportländer (wie Frankreich, Italien, die Schweiz und die Niederlande) der Konvention beigetreten. In Luxemburg, Australien oder der Schweiz ist der steuerliche Abzug von Schmiergeld immer noch möglich. Die Schweizer haben mittlerweile allerdings beschlossen, diese Regelung aufzuheben. Schmiergeldzahlungen sind zudem in einigen Ländern nur dann nicht absetzbar, wenn es wegen dieser Bestechung zu einer rechtskräftigen Verurteilung gekommen ist. In manchen Ländern, wie Italien, gelten Unternehmen außerdem nicht als juristische Personen und können daher nicht strafrechtlich verfolgt werden.

Eine Überprüfung der entsprechenden Gesetze durch die OECD in den 29 Mitgliedstaaten hat zum Teil erhebliche Defizite ans Licht gebracht. Während Deutschland für sein 1999 verabschiedetes Anti-Korruptions-Gesetz gute Noten erhielt, fiel Japan durch schwerwiegende Versäumnisse auf. Am schlechtesten schnitt Großbritannien ab, das in den letzten Jahren nicht einen einzigen internationalen Korruptionsfall geahndet hat. Dabei setzte allein die Weltbank in den vergangenen zwei Jahren über 20 britische Firmen auf eine Negativliste, weil sie in Bestechungsfälle mit ausländischen Regierungen verwickelt waren.

Ganz leicht ist die Trennung zwischen Korruption und üblichen Provisionszahlungen nicht: In einigen Ländern werden bei größeren Projekten lokale Vermittler eingeschaltet, die legalerweise Provision erhalten. Häufig sind sie aber nur Strohmänner, die das Geld illegal weiterleiten. Wer will beweisen, wer am Ende was bekam? Doch Außenhändler haben gelernt, dass sie sich die Märkte in Asien, Afrika oder Osteuropa mit deftigen Schmiergeldern erkaufen müssen. Milliarden haben Potentaten wie Mobutu in Zaire, Suharto in Indonesien oder Marcos auf den Philippinen angehäuft und ihre Clans auf Kosten der Landsleute gemästet. Alle sind sie käuflich. So sehr haben die deutschen Exporteure diesen Grundsatz verinnerlicht, dass sie an eine saubere Welt nicht glauben wollen.

Jahrzehntelang wurde bei der Korruption ein doppelter Maßstab angelegt: Bestechung von Beamten im eigenen Land galt in vielen Staaten als gefährlich für das heimische Gemeinwesen. Das Akquirieren von lukrativen Aufträgen im Ausland mittels Schmiergeldzahlungen wurde dagegen als notwendiger oder sogar patriotischer Akt angesehen. "Wenn man Geschäfte machen will, dann muss man es tun", erklärte noch 1994 der frühere britische Handelsminister Lord Young in einer BBC-Sendung. "Das moralische Argument ist für mich einfach: Arbeitsplätze".

Bund und Länder haben in Deutschland auf der Grundlage des "Präventions- und Bekämpfungskonzeptes Korruption" der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder aus dem Jahr 1996 (13) Maßnahmen zur Bekämpfung der Korruption auf vier Ebenen getroffen - in der Gesetzgebung, in der Strafverfolgung, im Bereich Administration/Organisation sowie in der Aus- und Fortbildung.

Die mit Strafe bedrohten Korruptionshandlungen finden sich in folgenden Vorschriften:

- Strafgesetzbuch:

  • 108e StGB - Abgeordnetenbestechung im Zusammenhang mit dem sogenannten Stimmenkauf.
  • 298f StGB - Bestechlichkeit und Bestechung im geschäftlichen Verkehr,
  • 330 StGB - Wettbewerbseinschränkende Absprache,
  • 331 StGB - Vorteilsnahme,
  • 332 StGB - Bestechlichkeit,
  • 333 StGB - Vorteilsgewährung,
  • 334 StGB - Bestechung,
  • 336 - Rechtsbeugung,

    - Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb:

  • 12 UWG - Angestelltenbestechung und -bestechlichkeit in der Wirtschaft.

    Die Polizeiliche Kriminalstatistik (PKS) fasst die Strafvorschriften der 331 - 334 StGB unter dem Sammelbegriff "Amtsdelikte" zusammen. Hierunter fallen jedoch alle Straftaten im Amt, also beispielsweise auch die Körperverletzung im Amt oder die Aussageerpressung. Erst seit dem 1.1.1994 werden die mit Strafe bedrohten Korruptionsdelikte im Amt gesondert erfasst. In der PKS für das Berichtsjahr 1998 wurden 7.330 Wettbewerbs-, Korruptions- und Amtsdelikte mit 5.997 Tatverdächtigen gemeldet. Auf die passiven Korruptionsdelikte (Vorteilsannahme und Bestechlichkeit) entfallen 2.375 Fälle / 1.651 Tatverdächtige, auf die aktiven Korruptionsdelikte (Vorteilsgewährung und Bestechung) 1.136 Fälle / 912 Tatverdächtige. Aufgrund des geringen Anzeigenaufkommens aus dem Umfeld der Betroffenen ist von einem hohen Dunkelfeld auszugehen, wie bei anderen verächtlichen Taten, zum Beispiel Vergewaltigung oder Verprügeln des Ehepartners.

    Am 26. Juni 1997 verabschiedete der Bundestag das "Gesetz zur Bekämpfung der Korruption" mit dem in Zukunft folgende Praktiken mit Sanktionen zu rechnen hätten: "Dankeschön" für gute Zusammenarbeit - Gaben nur "so" - "Anlasszahlungen" zum Geburtstag, zu Weihnachten und ähnlichen Terminen - Zahlungen zur "Klimapflege" - "Motivationszahlungen" zur Beschleunigung von Abläufen - und nicht zuletzt das "Anfüttern" einer Zielperson für einen Korruptionsversuch. In Zukunft ist es nicht mehr nötig, eine Gegenleistung für die erwähnten Vorteile nachweisen zu müssen. Damit wird ein Prinzip des "Klüngelns" ausgehoben, das dieses vor wirksamer Kontrolle schützte. Klüngeln bedeutet das Gewähren und Nehmen vor Vorteilen, wird aber zeitlich und sachlich gegeneinander versetzt gehandhabt.

    Durch die Änderug des Strafgesetzbuches wurden insbesondere die Strafvorschriften der "Straftaten im Amt" (331ff StGB) verschärft und die Vermögensabschöpfungsmöglichkeiten erleichtert. Mit der so genannten "kleinen Kronzeugenregelung" im Disziplinarverfahren ist zur Verbesserung der Aufklärung von Korruptionsstraftaten ein Anreiz für kooperatives Verhalten von Beamten geschaffen worden. Bei jedem nicht ausgeräumten Verdacht der verbotenen Annahme von Belohnungen und Geschenken ist nunmehr zwingend ein förmliches Disziplinarverfahren einzuleiten. Bund und Länder verschärften das Nebentätigkeitsrecht. Um Unvereinbarkeiten von Dienst und Nebentätigkeit rechtzeitig erkennen zu können, wurde die Offenlegungspflicht erweitert und insbesondere auf den Umfang der erlangten Vergütung ausgedehnt. Das Steuerentlastungsgesetz 1999/2000/2002 schließt die steuerliche Abzugsfähigkeit von Schmiergeldzahlungen als Betriebsausgaben in der Wirtschaft aus.

    Im Bereich der Strafverfolgung haben einige Länder bei Polizei und Staatsanwaltschaft Spezialdienststellen zur Bekämpfung der Korruption eingerichtet. Für Ermittlungskräfte im Bereich Korruptionsdelikte wurden Speziallehrgänge durchgeführt. Darüber hinaus werden regelmäßig Bundes- und Landeslagebilder "Korruption" erstellt.

    Im Bereich Administration/Organisation erließen Bund und Länder für ihren Zuständigkeitsbereich besondere Richtlinien zur Verhütung und Bekämpfung der Korruption. Zu den vorbeugenden Maßnahmen gehören insbesondere die Sensibilisierung der Beschäftigten, die Intensivierung der Dienst- und Fachaufsicht, die Personalrotation auf besonders gefährdeten Dienstposten, die strikte Beachtung von Vergaberichtlinien und die verstärkte Anwendung des "Vier-Augen-Prinzips". Im Falle des Bekanntwerdens strafrechtlich relevanter Sachverhalte besteht Anzeigepflicht.

    Im Bereich Aus- und Fortbildung wird die Thematik "Korruption in der öffentlichen Verwaltung" an den Polizei-Führungsakademien, an den Verwaltungsfachhochschulen für Polizei von Bund und Ländern sowie an den Polizeischulen in das Curriculum aufgenommen und im Rahmen von Vorlesungen bzw. Seminaren eingehend erörtert.

    Zur Eindämmung der Korruption ist ein Gesamtkonzept erforderlich, das zahlreiche Maßnahmen auf verschiedenen Ebenen vorsieht und aufeinander abstimmt. Für die SPD-Bundestagsfraktion beispielsweise ruht die Bekämpfung der nationalen und internationalen Korruption auf vier Säulen (siehe BT-Drucksache 13/4118):

    · Administrative Maßnahmen (z.B. bundesweites Korruptionsregister, zeitweiliger Ausschluss von Firmen bei nachgewiesener Korruption von Vergaben des Bundes, Rotationsprinzip in korruptionsanfälligen Organisationseinheiten der öffentlichen Verwaltung, Einsatz von Korruptionsbeauftragten etc.);

    · Disziplinar- und strafrechtliche Maßnahmen;

    · Finanzpolitische Maßnahmen (insbesondere die steuerliche Absetzbarkeit von Schmier- und Bestechungsgeldern im In- und Ausland vollständig auszuschließen);

    · Maßnahmen auf internationaler Ebene (insbesondere die Strafbarkeit der Bestechung von ausländischen Amtsträgern und die steuerliche Absetzbarkeit bei Auslandsgeschäften zu regeln).

    Mit der "Richtlinie der Bundesregierung zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung" (14) sind wichtige Forderungen aller Fraktionen im Deutschen Bundestag für die Bundesverwaltung umgesetzt worden. Aber noch immer hat das Wirtschaftsministerium noch nichts zur Umsetzung eines Zentralregisters korrupter Unternehmen getan, dessen Einrichtung schon 1998, noch unter Bundeskanzler Kohl, beschlossen wurde. Disziplinar- und strafrechtliche Maßnahmen ergriff der Deutsche Bundestag mit dem "Gesetz zur Bekämpfung der Korruption" vom 13.8.1997 und dem "Zweiten Nebentätigkeits-begrenzungsgesetz" vom 9.9.1997.

     

    9. Transparency International (TI) und seine Aktivitäten

    1993 gründete Peter Eigen, ein früherer Weltbankdirektor, mit 70 Gleichgesinnten (darunter dem ehemaligen Generaldirekter für Entwicklung der Europäischen Gemeinschaft, Dieter Frisch, und dem ehemaligen Informationschef der Weltbank, Frank Vogl) die Nichtregierungsorganisation (NGO) Transparency International (TI). Sitz des internationalen Sekretariats ist Berlin. Geschäftsführer von TI ist der langjährige Geschäftsführer der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), Hansjörg Elshorst. Transparency steht nicht nur für Transparenz, sondern auch für Verantwortlichkeit, Berechenbarkeit, Durchsichtigkeit und Rechenschaftspflicht. Peter Eigen: "Die Mächtigen müssen für die Massen berechenbar sein ".

    Auf nationaler und internationaler Ebene ist TI vor allem in drei Kernbereichen tätig:

    • Öffentlichkeitsarbeit: Schaffung eines gesellschaftlichen Bewusstseins für die Folgen von Korruption und Möglichkeiten ihrer Bekämpfung;
    • Stärkung nationaler und internationaler Integritätssysteme: Lobbyarbeit für die Reform korruptionsanfälliger Systeme und Institutionen, Schaffung wirksamer Mechanismen zur Prävention und Bekämpfung von Korruption;
    • Bildung eines Netzwerkes zum Austauschen von Wissen und Erfahrung über erfolgreiche Strategien gegen Korruption.

    TI wurde eine einzigartige Erfolgsstory. Zur 9. Internationalen Anti-Korruptionskonferenz (IACC) im Oktober 1999 in Durban, Südafrika, kamen 1.600 Anti-Korrputionsexperten aus 135 Ländern. Sieben Jahre nach der Gründung lenkt Eigen ein weltumspannendes Netz von Anti-Korruptions-Spezialisten und verfügt über ein Budget von knapp fünf Millionen US-Dollar, das in der Berliner Zentrale von rund 40 Mitarbeitern verwaltet wird. Unter dem Dach von Transparency-International agieren eigenständig 77 nationale Verbände mit eigener Finanzierung - manche mehrere Tausend Mitglieder stark, andere erst mit einer Hand voll von Leuten. Aus den USA, wo als Folge der Lockheed-Affäre bereits seit 1977 Geld- und Gefängnisstrafen bei Bestechung drohen, kam bis zum vorigen Jahr das meiste Geld zur Finanzierung von TI.

    Künftig werden Europäer aber mindestens die Hälfte des Budgets beisteuern, zum geringsten Teil jedoch Deutsche: Die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) ist mit 10.000 US-Dollar dabei, nur 5.000 US-Dollar verzeichnet bisher das TI-Kassenbuch unter dem Stichwort "Deutsche Industrie". Auch der deutschen Sektion von TI, mit knapp 100 Mitgliedern im Aufbau, geht es nicht besser: Obwohl so potente Unternehmen wie Siemens, Bosch, ABB, Schering, die Lufthansa, und neuerdings sogar der Baukonzern Hochtief sowie die Deutsche Telekom sich mit einer Mitgliedschaft bei TI schmücken, ist keinem die Unterstützung dieser Ziele mehr als 5.000 DM wert.

    Transparency sieht Korruption als gesamtgesellschaftliches Phänomen, dessen Beseitigung in den Köpfen beginnen muss. Deshalb verbreitet TI auch viele Informationen vor allem via Internet (www.transparency.de), sie erstellt Dokumentationen und leisten Überzeugungsarbeit. Einzelfälle von Korruption zu untersuchen und an die große Glocke zu hängen, lehnt TI nicht nur mangels Personal ab. Das sei Sache der Medien und der Strafverfolgung. "Keine Namen nennen" ist ein Prinzip von TI. Das führe zu Geheimdiplomatie mit Korruptionsverantwortlichen, wird kritisiert. Eigen hält offensiv dagegen: "Korruption ist so komplex und allgegenwärtig geworden, dass man einen sehr professionellen, technischen Ansatz braucht, um sie auszumerzen. Dafür ist die Mitarbeit und Beteiligung von allen wichtigen Akteuren erforderlich, und deswegen bilden wir Foren, in denen man sich nicht gegenseitg beschimpft und anschwärzt, sondern in denen Firmen, Regierungen und Behörden sich austauschen und Lösungen suchen können, die keine ganz reine Weste haben, aber auf Korruptionsbekämpfung hinarbeiten wollen, weil sie verstanden haben, dass es so nicht weiter geht. Wir hoffen, auf diese Weise Systeme und Rahmenbedingungen zu schaffen, in denen die Namen genannt werden, der Staat seiner Veranwortung und die Privatwirtschaft ihren Verpflichtungen nachkommen, in denen Journalisten Korrupution ernst nehmen, Polizisten ungestraft gegen Korruptionsfälle vorgehen und wo 'whistleblowers' geschützt werden".

    Mehr als auf Gesetze baut TI auf freiwillige Selbstverpflichtungen. Das beginnt mit der Empfehlung, dass Beamte ihre Büros zu "korruptionsfreien Zonen" erklären sollen. Mit dem ehemaligen Gouverneur von Buenos Aires, Fernando de la Rua, vereinbarte TI, aus der argentinischen Hauptstadtregion eine "Insel der Sauberkeit" zu machen, indem Anti-Korruptionsklauseln in alle öffentlichen Ausschreibungen der Provinz aufgenommen wurden. Fernando de la Rua wurde Ende Oktober 1999 zum argentinischen Staatspräsidenten gewählt, nachdem er seinen Wahlkampf hauptsächlich mit dem Thema Korruptionsbekämpfung geführt hatte. (15) Ein weiteres Instrument sind "Integritätspakte", bei denen sich alle an einem Projekt Beteiligten zur Enthaltsamkeit von korrupten Praktiken verpflichten.

    Peter Eigen ist Verfechter der Zivilgesellschaft. Er teilt nicht den inzwischen häufiger anzutreffenden Pessimismus hinsichtlich der Aktionsfähigkeit von Organisationen der Zivilgesellschaft und Tendenzen, ihnen im Vergleich zu gewählten Parlamenten und Regierungen ein demokratisches Mandat abzusprechen. Bei der 9. IACC in Durban erklärte er: "Nur die Organisationen der Zivilgesellschaft haben das öffentliche Mandat und globale Potentiale, dem Wohlergehen der Menschheit eine übergeordnete Priorität zu geben ... Zwar mögen demokratisch gewählte Regierungen die Legitimität besitzen, sich mit den übergreifenden Fragen des Gemeinwohls zu befassen, aber es fehlt ihnen die globale Reichweite".

    Seit 1995 veröffentlicht TI gemeinsam mit der Universität Göttingen eine Rangliste über das Ausmaß der Korruption in den Ländern: den Index für Korruptionsanfälligkeit (Corruption Perception Index - CPI). Je sensibilisierter der Korruption entgegengetreten wird und je korruptionsfreier ein Land deshalb ist, umso höher fallt der errechnete Index mit einem theoretischen Maximalwert von 10 aus.

    Für das Jahr 2002 wurden 15 Umfragen von neun unabhängigen Instituten ausgewertet, wobei nur solche Länder berücksichtigt wurden die mindestens Resultate aus 3 Untersuchungen vorweisen konnten. Dementsprechend umfasst die Länderliste im Jahr 2002 insgesamt 102 Staaten. Deutschland verschlechterte sich in den vergangenen vier Jahren vom dreizehnten Platz auf den achtzehnten Platz und landete mit 7, 3 Punkten dabei hinter Chile und den Vereinigten Staaten. Weniger der unlautere Umgang mit Parteispenden als die Korruption auf kommunalpolitischer Ebene ist daran Schuld, dass sich Deutschland auf dem Index mittlerweile im unteren Drittel der vergleichbaren Länder befindet.

    Rang Land CPI 2002
    Punktwert
    Verwendete
    Unter-
    suchungen
    Standard-
    abweichungen
    höchster/
    geringster Wert

    1

    Finnland 9.7 8 0.4 8.9 - 10.0
    2 Dänemark 9.5 8 0.3 8.9 - 9.9
    Neuseeland 9.5 8 0.2 8.9 - 9.6
    4 Island 9.4 6 0.4 8.8 - 10.0
    5 Singapur 9.3 13 0.2 8.9 - 9.6
    Schweden 9.3 10 0.2 8.9 - 9.6
    7 Kanada 9.0 10 0.2 8.7 - 9.3
    Luxemburg 9.0 5 0.5 8.5 - 9.9
    Niederlande 9.0 9 0.3 8.5 - 9.3
    10 Großbritannien 8.7 11 0.5 7.8 - 9.4
    11 Australien 8.6 11 1.0 6.1 - 9.3
    12 Norwegen 8.5 8 0.9 6.9 - 9.3
    Schweiz 8.5 9 0.9 6.8 - 9.4
    14 Hong Kong 8.2 11 0.8 6.6 - 9.4
    15 Österreich 7.8 8 0.5 7.2 - 8.7
    16 USA 7.7 12 0.8 5.5 - 8.7
    17 Chile 7.5 10 0.9 5.6 - 8.8
    18 Deutschland 7.3 10 1.0 5.0 - 8.1
    Israel 7.3 9 0.9 5.2 - 8.0
    20 Belgien 7.1 8 0.9 5.5 - 8.7
    Japan 7.1 12 0.9 5.5 - 7.9
    Spanien 7.1 10 1.0 5.2 - 8.9
    23 Irland 6.9 8 0.9 5.5 - 8.1

    24

    Botswana 6.4 5 1.5 5.3 - 8.9
    25 Frankreich 6.3 10 0.9 4.8 - 7.8
    Portugal 6.3 9 1.0 5.5 - 8.0
    27 Slowenien 6.0 9 1.4 4.7 - 8.9
    28 Namibia 5.7 5 2.2 3.6 - 8.9
    29 Estland 5.6 8 0.6 5.2 - 6.6
    Taiwan 5.6 12 0.8 3.9 - 6.6
    31 Italien 5.2 11 1.1 3.4 - 7.2
    32 Uruguay 5.1 5 0.7 4.2 - 6.1
    33 Ungarn 4.9 11 0.5 4.0 - 5.6
    Malaysia 4.9 11 0.6 3.6 - 5.7
    Trinidad & Tobago 4.9 4 1.5 3.6 - 6.9
    36 Weißrussland 4.8 3 1.3 3.3 - 5.8
    Litauen 4.8 7 1.9 3.4 - 7.6
    Südafrika 4.8 11 0.5 3.9 - 5.5
    Tunesien 4.8 5 0.8 3.6 - 5.6
    40 Costa Rica 4.5 6 0.9 3.6 - 5.9
    Jordanien 4.5 5 0.7 3.6 - 5.2
    Mauritius 4.5 6 0.8 3.5 - 5.5
    Süd Korea 4.5 12 1.3 2.1 - 7.1
    44 Griechenland 4.2 8 0.7 3.7 - 5.5
    45 Brasilien 4.0 10 0.4 3.4 - 4.8
    Bulgarien 4.0 7 0.9 3.3 - 5.7
    Jamaika 4.0 3 0.4 3.6 - 4.3
    Peru 4.0 7 0.6 3.2 - 5.0
    Polen 4.0 11 1.1 2.6 - 5.5
    50 Ghana 3.9 4 1.4 2.7 - 5.9
    51 Kroatien 3.8 4 0.2 3.6 - 4.0
    52 Tschechische Republik 3.7 10 0.8 2.6 - 5.5
    Lettland 3.7 4 0.2 3.5 - 3.9
    Morokko 3.7 4 1.8 1.7 - 5.5
    Slovakische Republik 3.7 8 0.6 3.0 - 4.6
    Sri Lanka 3.7 4 0.4 3.3 - 4.3
    57 Kolumbien 3.6 10 0.7 2.6 - 4.6
    Mexiko 3.6 10 0.6 2.5 - 4.9
    59 China (Volksrep.) 3.5 11 1.0 2.0 - 5.6
    Dominikanische Republik 3.5 4 0.4 3.0 - 3.9
    Äthiopien 3.5 3 0.5 3.0 - 4.0
    62 Ägypten 3.4 7 1.3 1.7 - 5.3
    El Salvador 3.4 6 0.8 2.0 - 4.2
    64 Thailand 3.2 11 0.7 1.5 - 4.1
    Türkei 3.2 10 0.9 1.9 - 4.6
    66 Senegal 3.1 4 1.7 1.7 - 5.5
    67 Panama 3.0 5 0.8 1.7 - 3.6
    68 Malawi 2.9 4 0.9 2.0 - 4.0
    Usbekistan 2.9 4 1.0 2.0 - 4.1
    70 Argentinien 2.8 10 0.6 1.7 - 3.8
    71 Elfenbeinküste 2.7 4 0.8 2.0 - 3.4
    Honduras 2.7 5 0.6 2.0 - 3.4
    Indien 2.7 12 0.4 2.4 - 3.6
    Russland 2.7 12 1.0 1.5 - 5.0
    Tansania 2.7 4 0.7 2.0 - 3.4
    Simbabwe 2.7 6 0.5 2.0 - 3.3
    77 Pakistan 2.6 3 1.2 1.7 - 4.0
    Philippinen 2.6 11 0.6 1.7 - 3.6
    Rumänien 2.6 7 0.8 1.7 - 3.6
    Sambia 2.6 4 0.5 2.0 - 3.2
    81 Albanien 2.5 3 0.8 1.7 - 3.3
    Guatemala 2.5 6 0.6 1.7 - 3.5
    Nicaragua 2.5 5 0.7 1.7 - 3.4
    Venezuela 2.5 10 0.5 1.5 - 3.2
    85 Georgien 2.4 3 0.7 1.7 - 2.9
    Ukraine 2.4 6 0.7 1.7 - 3.8
    Vietnam 2.4 7 0.8 1.5 - 3.6
    88 Kasachstan 2.3 4 1.1 1.7 - 3.9
    89 Bolivien 2.2 6 0.4 1.7 - 2.9
    Kamerun 2.2 4 0.7 1.7 - 3.2
    Ecuador 2.2 7 0.3 1.7 - 2.6
    Haiti 2.2 3 1.7 0.8 - 4.0
    93 Moldawien 2.1 4 0.6 1.7 - 3.0
    Uganda 2.1 4 0.3 1.9 - 2.6
    95 Aserbaidjan 2.0 4 0.3 1.7 - 2.4
    96 Indonesien 1.9 12 0.6 0.8 - 3.0
    Kenia 1.9 5 0.3 1.7 - 2.5
    98 Angola 1.7 3 0.2 1.6 - 2.0
    Madagaskar 1.7 3 0.7 1.3 - 2.5
    Paraguay 1.7 3 0.2 1.5 - 2.0
    101 Nigeria 1.6 6 0.6 0.9 - 2.5
    102 Bangladesch 1.2 5 0.7 0.3 - 2.0

    Anmerkungen

    Eine ausführlichere Beschreibung der für den CPI 2002 angewandten Methodik finden Sie unter: http://www.transparency.org/ cpi/index.html#cpi oder unter: www.gwdg.de/~uwvw/2002.html

    CPI 2002 Punktwert
    bezieht sich auf den Grad der Korruption, wie er von Geschäftsleuten und Risikoanalysten wahrgenommen wird und bewegt sich zwischen 10 (nicht korrupt) und 0 (äußerst korrupt).

    Verwendete Untersuchungen
    bezieht sich auf die Anzahl der Untersuchungen, die das Abschneiden eines Landes bewerten. Insgesamt wurden 15 Untersuchungen von 9 unabhängigen Institutionen verwendet. Um in den CPI 2002 aufgenommen zu werden, mußte jedes Land in mindestens drei Untersuchungen vorkommen.

    Standardabweichungen
    bezeichnet Unterschiede im Wert der Quellen: je grösser die Standardabweichung, desto grösser die Differenzen in den Ergebnissen einzelner Quellen für ein und dasselbe Land.

    Höchster/niedrigster Wert
    zeigt den jeweils höchsten und niedrigsten Wert der verschiedenen Quellen an.



    "Man muss befürchten, dass Deutschland irgendwann von Botswana überholt wird. Der Abstand ist nicht mehr groß", sagte bei der Vorstellung des Berichts im August 2002, Peter Eigen. Das ist natürlich schwer nachzuprüfen, und genau daran hakt der jährliche Internationale Korruptionsbericht zugegebenermaßen - so verdienstvoll er ohne Zweifel ist. Diese Rangliste ist eine Momentaufnahme, keine echte Statistik, sondern eine durchaus gewagte Interpretation politischer und finanzieller Vorgänge. Die korruptesten Länder sind sicher die, in denen man Korruption als Alltag und nicht als Skandal empfindet - aber darüber gibt es keine Zahlen. Es sind nicht diejenigen Staaten, in denen Presse und Strafverfolger Bestechungsaffären aufdecken. Darüber gibt es Zahlen und Fakten, die alle in den Bericht einfließen. Deutschland hat sicher ein Problem mit der Korruption. Doch man darf nicht so tun, als sei es eine Bananenrepublik.

    Finnland schnitt mit 9.7 Punkten am besten ab, Dänemark folgt mit 9,5 Punkten auf Platz zwei. Grund für die Spitzenstellung der Skandinavier ist nach Angaben von TI die selbstverständliche Transparenz der öffentlichen Verwaltung. In der Gesamtbeurteilung hat sich in diesem Jahr nichts verbessert. Nach wie vor leiden vor allem die armen Länder unter der Situation. Korruption zerstört die Umwelt und ist weiterhin das wichtigste Hindernis zur effektiven Bekämpfung der Armut. In den Entwicklungsländern arbeiten korrupte politische Eliten Hand in Hand mit skrupellosen Geschäftsleuten. Dabei stellen sei ihren privaten Nutzen vor das Gemeinwohl und die wirtschaftliche Entwicklung ihrer Länder.

    Im Oktober 1999 veröffentlichte TI mit dem Bestecher-Index nach Ländern (Bribe payers Index - BPI) einen weiteren Index, der zeigt, wie stark die wichtigsten Exportländer mit Bestechung um staatliche Aufträge kämpfen.


    1999 Transparency International
    Bribe Payers Index (BPI)

    Ranking 19 Leading Exporters
    Gallup International asked: "In the business sectors with which you
    are familiar, please indicate whether companies from the following countries are very
    likely, quite likely or unlikely to pay bribes to win or retain business in this country."
     Rank  Country  Score   OECD
    Convention
           Rank Country Score  OECD
    Convention


    1  Sweden 8.3  Ratified 11 Singapore 5.7 not signed


    2  Australia 8.1  Ratified 12 Spain 5.3 Signed but not ratified  

     
    2  Canada 8.1  Ratified 13 France 5.2 Signed but not ratified


    4  Austria 7.8  Ratified 14 Japan 5.1 Ratified


    5  Switzerland 7.7 Signed but not ratified 15 Malaysia 3.9 not signed


    6  Netherlands 7.4 Signed but not ratified 16 Italy 3.7 Signed but not ratified


    7  United Kingdom 7.2  Ratified 17 Taiwan 3.5 not signed


    8  Belgium 6.8  Ratified 18 South Korea 3.4 Ratified


    9  Germany 6.2  Ratified 19 China 3.1 not signed


    9  United States 6.2  Ratified        

    Notes: the questions related to leading exporters paying bribes to senior public officials. The standard error in the results was 0.2 or less. In the scoring: 10 represents a perceived level of negligible bribery, while 0 represents responses indicating very high levels of bribery. Questioning found that many respondents said it was difficult to distinguish between mainland and Hong Kong companies since a growing number of mainland companies now operate from Hong Kong. Accordingly, the survey used the term 'China including Hong Kong.'
     

    The Bribe Payers Index (BPI) ranks the leading exporting countries in terms of the degree to which their companies are perceived to be paying bribes abroad. The BPI was published by TI on October 26, 1999.

    The BPI and the other information in this booklet indicate that corruption is widely seen as playing a significant role in international commerce.

    TI believes the data provides a disturbing picture of the degree to which leading exporting countries are perceived to be using corrupt practices.

    Yet, we are in a new era where 34 countries have agreed to an OECD Anti-Bribery Convention making the bribery of foreign officials a criminal offence. TI's new survey data, and subsequent surveys, will be used by TI as a monitoring tool to measure progress in coming years.

    At the time this publication went to press only 18 of the 34 OECD Convention signing countries had deposited all necessary ratification instruments. Among the largest industrial countries to have not yet done so are France and Italy.


    Bribery in Business Sectors

    Business executives and business professionals in leading emerging market countries see international bribe-paying to be greatest in the public works and construction sectors, followed by the arms industry.

    Grand corruption

    The questions in this survey, including those on business sectors, focused on large-scale business transactions. It is probable, therefore, that few of the respondents related their answers to issues of petty corruption. The questions in the survey related to both contracts involving government and the granting by government officials of licences, participation in public tenders and matters related to the enforcement of regulations. This is the first time that TI has published data on perceptions of bribery in business sectors. TI would like to see more research being and would like to encourage industry associations at national and international levels to demonstrate leadership on this front.undertaken in this area The TI Integrity Pact seeks to prevent corruption in large-scale government contracts.

       


    Gallup International asked:

    Which are the sectors in your country of residence where senior public officials would be very likely, quite likely, unlikely to accept or extort bribes?

    The scores below are mean averages from all the responses on a 0 to 10 basis where 0 represents perceptions of very high levels of corruption, while 10 represents perceptions of extrememly low levels of corruption.

    The standard error in the responses was small at 0.2 or less.
    Public works contracts and construction 1.5   

    Arms and defense industry 2.0

    Power (including petroleum and energy) 3.5

    Industry (including mining) 4.2

    Healthcare/social work 4.6

    Telecommunications, post (equipment and services) 4.6

    Civilian aerospace 5.0

    Banking and finance 5.3

    Agriculture
    6.0



    In Ländern mit niedrigen Löhnen und mit Straffreiheit bei Bestechung verhielten sich die Amtsträger besonders korrupt. Doch gehe die Korruption immer von den Reichen aus. Peter Eigen interpretiert die Studie dahin gehend, dass es "eher die Habgier ist und nicht die Not, die ganze Volkswirtschaften in den Ruin treibt". Korruption im Ausland zu dulden oder gar steuerlich zu subventionieren, wie über Jahrzehnte in Deutschland üblich, schlage irgendwann "wie ein Bumerang auf das eigene Land zurück", wie man derzeit beobachten könne.

    Bestechung gehört nach wie vor zu den bevorzugten Mitteln zur Exportförderung. Daran hat auch die OECD-Konvention gegen Korruption nichts geändert, die seit Februar 1999 in Deutschland in Kraft ist. Erst 23 der 34 Signatarstaaten haben sie ratifiziert. TI konzentriert sich derzeit darauf, dass alle OECD-Mitglieder und weitere Staaten, die der Konvention beigetreten sind oder beitreten sollten, die Konvention ratifizieren und geeignete gesetzliche Bestimmungen erlassen, die das Bestechungsverbot im Ausland wirksam machen. Besonders Frankreich, Italien und Belgien sträuben sich, davon Abstand zu nehmen, weiter im Ausland zu bestechen. Zwar wollen sie inzwischen auch die Konvention ratifizieren. Aber Frankreich möchte dabei eine "Großvaterklausel" einbauen. Danach sollen Projekte, die vor der Ratifizierung abgeschlossen wurden, vom Verbot ausgenommen werden. Das würde bedeuten, dass in Frankreich Korruptionszahlungen noch über viele Jahre straflos bleiben.

    TI hat sich auch die erlassenen Gesetze genauer angesehen und dabei erhebliche Mängel festgestellt. So sind im deutschen Gesetz die angedrohten Strafen für Bestechungen im Ausland so niedrig, dass sie möglicherweise nicht genügend abschrecken. In Norwegen verjährt Korruption schon nach zwei Jahren, und in Großbritannien ist es unklar, ob mit den bestehenden gesetzlichen Bestimmungen Korruption überhaupt erfolgreich geahndet werden kann.

    Solange Frankreich, die Niederlande, Italien und die Schweiz (die Abschaffung der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Schmiergeldern für ausländische Stellen erfolgt hier zum 1. Januar 2001) nicht einmal die Steuerabzugsfähigkeit für Schmiergeldzahlungen im Ausland abgeschafft haben, entstehen Nachteile für die Wirtschaft jener Staaten, die schon dagegen vorgehen. In der Folge sinkt dann auch dort "die Lust" auf Strafverfolgung.

    Ein neues Aktionsfeld von TI ist das Thema Schmiergelder auf den Konten von Geschäftsbanken. Das "Durban Commitment" der 9. IACC fordert internationale Mechanismen zur Rückführung von Geldern, die politische Führer und Beamte ihren Ländern gestohlen haben. Eigen berichtete, dass TI darüber seit zwei Jahren Gespräche mit wichtigen Banken führt. Angestrebt werden Verhaltenskodizes und Richtlinien der Banken, die sich zu einem internationalen Standart verdichten. Eigen empfiehlt auch die Einschaltung von Firmen, die sich auf die Eintreibung von Forderungen spezialisiert haben; Regierungen, deren Vorgänger widerrechtlich Gelder ins Ausland geschafft haben, sollten sich zum Beispiel durch einen Forderungsabtritt das Spezialwissen und die Recherchefähigkeit solcher Firmen zu Nutze machen.

    Wie sehr sich die deutsche Industrie noch von diesem Thema distanziert, zeigt auch das Ringen um die Einführung von "schwarzen Listen" - Firmen, die bestochen haben und auf den Listen auftauchen, sollten zeitweise von öffentlichen Aufträgen ausgeschlossen werden. Der Deutsche Industrie- und Handelstag (DIHT) ist strikt dagegen, obwohl die Listen "wirksamer sind als das Strafrecht", so DIHT-Rechtsexperte Jürgen Möllering, aber "ein zu grobes Instrument".

     

    10. Weitere Akteure im Kampf gegen die Korruption

    Seitdem bei der Weltbank 1995 James Wolfensohn das Zepter in die Hand bekommen hat, ist auch hier eine neue Ära angebrochen. Davor wurde in der Bank von Korruption höchstens als "c-Wort" gesprochen. Jetzt hat Wolfensohn erklärt: "Es gibt bei der Weltbank nichts Wichtigeres als das Thema Korruption". Werden Unternehmen, die an der Durchführung von Weltbank-finanzierten Projekten beteiligt sind, dabei der Korruption überführt, werden sie "backlistet", d.h. für einige Jahre von Weltbank-finanzierten Projekten ausgeschlossen. Die Weltbank hat auch ihre Problemkompetenz erhöht und inzwischen zahlreiche Studien über Korruption veröffentlicht.

    Allerdings widmen sich die Industriestaaten neuerdings verstärkt anderen Themen, wie Globalisierung, Schuldenerlass oder Verringerung der Armut, und werden möglicherweise die Bekämpfung der Korruption vernachlässigen. Dabei hängen viele Probleme der armen Ländern mit der Misswirtschaft zusammen. Ein Drittel der öffentlichen und privaten Schulden der betroffenen Staaten gehen nach Ansicht von TI auf Korruption zurück: "Unnütze Straßen oder überdimensionierte Kraftwerke wurden gebaut, weil sich lokale Eliten bereichern wollten".

    Konkret schägt TI ein Zehn-Punkte-Programm vor. Beispielsweise sollte die Weltbank ihre bisherigen "schwarzen Listen" erweitern. Bislang führt sie lediglich Unternehmen auf, die von Ausschreibungen ausgeschlossen sind, weil sie früher Bestechungsgelder für Aufträge gezahlt haben. Die regionalen Entwicklungsbanken für Afrika oder Asien führten solche Register noch nicht. Deshalb sollte die Weltbank ihre vorhandenen Listen mit den regionalen Organisationen abstimmen und ergänzen.

    Außerdem müsste die Weltbank stärker mit den unabhängigen Entwicklungsorganisationen am Ort zusammenarbeiten. Dadurch ließe sich die Verwendung öffentlicher Mittel besser kontrollieren. Einzelne Staaten versprechen beispielsweise, dass sie die Gelder - die durch einen angekündigten Schuldenerlass bei ihnen frei werden - in eine bessere Gesundheitsversorgung für ihre Bürger stecken. Nur ob die Mittel wirklich bei Krankenhäusern und Ärzten ankämen, könne die Weltbank kaum kontrollieren, meinte Peter Eigen. "Da muss es eine bessere Arbeitsteilung mit den Entwicklungsorganisationen geben".

    Auch sollte die Weltbank den Kreditrahmen für Länder überprüfen, die keine überzeugenden Reformprogramme vorgelegt haben, um ihre Misswirtschaft zu bekämpfen. Verbessert werden müsste in vielen Staaten auch der öffentliche Dienst. Viele Beamte würden schlecht bezaht und wären so gezwungen, Bestechungsgelder anzunnehmen. Eigen sieht jedoch Grenzen für das Wirken der Weltbank. Für mächtige Länder, wie Russland, würden oft andere Spielregeln gelten. Viele Weltbankexperten würden dem Land wegen der schweren Systemkrise keine weiteren Milliarden anvertrauen. Doch diese Bedenken bleiben unberücksichtig, meint Eigen. "Häufig setzen die führenden Industriestaaten über die Weltbank einfach ihre politischen Interessen durch".

    Am 4. August 1997 hat der IWF die so genannten "Guidelines Regarding Governance Issues" veröffentlicht. Gemäß den Richtlinien will der Fonds das Ausmaß der Korruption künftig bei der Entscheidung über die Vergabe von Mitteln berücksichtigen. (16) Der IWF räumt selbst ein, dass die Messung von Korruption schwierig ist. Eine Verweigerung von Mitteln könnte also auch Länder treffen, die in Wirklichkeit nicht so korrupt sind wie angenommen und die dann unter dem schlechten Image als korruptes Land zu leiden haben. Der Fonds will sich bei seiner Einschätzung von Korruption auf die ökonomischen Aspekte beschränken. Jedoch besteht die Gefahr, dass über Korruption aus der ökonomischen Perspektive nicht immer sachlich diskutiert werden wird und kann. Länder, denen Mittel mit dem Hinweis auf Korruption verweigert werden sollen, werden dem Fonds möglicherweise den Vorwurf der politischen und moralischen Einflussnahme und der Diskriminierung ihrer eigenen, an Traditionen geknüpften Vorstellungen machen. Der IWF betont daher selbst, dass die Bekämpfung von Korruption soweit wie möglich auf der Bereitwilligkeit der jeweiligen Länder aufbauen und darüber hinaus in Zusammenarbeit mit den anderen internationalen Organisationen angegangen werden sollte.

    Die Europäische Union, durch die Korruption in der eigenen Kommission und besonders beim Nothilfeprogramm ECHO schwer erschüttert, hat ein globales Programm der Korruptionsbekämpfung für seine Mitgliedsländer entwickelt. Wie notwendig dies ist, wurde durch die Aussage des ehemaligen Direktors des CIA, R. James Woolsey, deutlich, der die breit angelegte amerikanische Wirtschaftsspionage gegenüber den Europäern mit der Begründung bestätigt hatte, dass die europäischen Unternehmen eine "nationale Kultur" der Bestechung hätten und dass sie als Erste in Verdacht stünden, wenn es um Bestechungsgelder bei großen internationalen Aufträgen gehe. So habe der europäische Flugzeugriese Airbus 1994 versucht, einen 6-Milliarden-Auftrag aus Saudi-Arabien zu bekommen. Weil der US-Geheimdienst National Security Agency (NSA) durch das Abhörsystem "Echelon" davon erfuhr, konnte die US-Regierung intervenieren. Statt Airbus bekam Boing den Auftrag. (17)

    Bereits 1998 entstand im Europaparlament im Auftrag des Ausschusses für Bürgerrechte zum ersten Mal ein Bericht über "Echelon". Darin wurde es als weltweites Spionagesystem im Dienste der amerikanischen National Security Agency (NSA), vorgestellt, mit dem alle über Satelliten laufenden Telefongespräche, Faxe und E-mails abgefangen und ausgewertet werden könnten. (18) Am "Echelon"-System partizipieren, so der Bericht, neben den USA auch Geheimdienste in Großbritannien, Australien, Neuseeland und Kanada. Besonders eng aber sei die Zusammenarbeit zwischen Großbritannien und den USA. Das Echo auf diese Informationen war zunächst sehr gering. Der damalige EU-Telekommunikations-Kommissar Martin Bangemann sagte, wenn es so etwas wie "Echelon" tatsächlich geben würde, "wäre das ein Skandal".

    "Wäre", "würde" - die Inflation der Konjunktive im Zusammenhang mit "Echelon" hielt noch einige Zeit an - bis zum Frühjahr 2000. Da wurde im Europaparlament ein zweiter Bericht zu "Echelon" vorgestellt. Darin beschrieb der britische Journalist Duncan Campbell eine Welt, in der vor allem amerikanische Geheimdienste überall ausländische Unternehmen ausshorchten und die so gewonnenen Geschäftsgeheimnisse der heimischen Industrie überreichten, um sich im internationalen Wettbewerb Vorteile zu verschaffen.

    Duncan Campbells Report war alles andere als wasserdicht. Er konnte keine authentischen Dokumente präsentierren, sondern referierte zum großen Teil aus Zeitungsberichten oder "anderen Quellen" - jedoch mit großer Suggestionskraft. Trotzdem war Campbell dabei offenbar einer Realität sehr nahe gekommen, die gewisse Instanzen gerne vor der Öffentlichkeit verbergen würden. Nach dem zweiten "Echelon"-Bericht jedenfalls hat sich die Debatte über "Echelon" erkennbar verändert. Kaum jemand sagt noch, "Echelon" sei nur ein Gerücht. Stattdessen steht jetzt die Frage im Vordergrund, was mit "Echelon" eigentlich genau ausspioniert wird.

    Eine Welle der Beschwichtigungen setzte ein. Der deutsche Innenminister Otto Schily überraschte Ende Mai 2000 nach einer Sitzung der Innen- und Justizminister der EU mit dem Vorschlag, die Mitgliedstaaten sollten einander versprechen, sich nicht gegenseitig zu bespitzeln. (19) Das wollte auch die amerikanische Regierung gerne tun. Sie lud die Geheimdienstkontrolleure des deutschen Parlaments überraschend zu einem Besuch der Satellitenanlage in Bad Aibling ein, die Teil des "Echelon"-Systems ist. Nur russische Satelliten und die Telefonate aus dem Balkan würden hier abgefangen, sagten die Amerikaner. Bis sich der frühere CIA-Direktor Woolsey dagegen zu einer arroganten Flucht nach vorn entschloß: "Natürlich spionieren wir eure Unternehmen aus", erklärte er den europäischen Verbündeten in mehreren Zeitungsartikeln. Das sei aber leider notwendig, weil deutsche Firmen Bestechungsgelder zahlten, um an Geschäfte zu kommen und damit die internationalen Sitten verderben würden.

    Ein wenig Licht in das Dunkel der Geheimmdienste soll jetzt ein "Echelon"-Ausschuss im Europaparlament bringen, der etwa den Status einer Enquete-Kommission im Deutschen Bundestag hat.

    Insgesamt tut sich die Europäische Union schwer mit dem Thema Korruption. So hat zwar das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (Olaf) am 1. Juni 1999 als Nachfolger der Task force für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung (Uclaf) seine Arbeit aufgenommen, aber der Olaf-Überwachungsausschuss (ein Gremium von fünf unabhängigen Experten unter dem Vorsitz von Mireille Delmaas-Marty von der Pariser Universität Pantheon-Sorbonne) zieht in seinem ersten Jahresbericht eine ziemlich kritische Bilanz. Ein Jahr nach Aufnahme der Olaf-Aktivitäten sei der Schutz der Finanzinteresser der EU noch nicht spürbar besser organissssiert.

    Olaf hat im Vergleich zu Uclaf mehr Befugnisse, eine grössere Selbständigkeit und kriegt teilweise deutlich mehr Personal. Das Amt ist formell noch immer Teil der Kommission, geniesst aber betriebliche Unabhängigkeit. Es kann in den Mitgliedstaaten und den europäischen Institutionen administrative Untersuchungen anstellen, wenn die EU beispielsweise durch Zoollbetrug, Subventionsmissbrauch oder Korruption geschädigt wird. Es hat jedoch keine eigenen Befugnisse zu strafrechtlichen Ermittlungen; letztere sind bei den Mitgliedstaaten verblieben.

    Inzwischen arbeitet die EU-Kommission an einer so genannten "Whistle-blowers"-Charta. Diese soll alle Beamten verpflichten, Missstände zu melden. Die Beamten können sich künftig sowohl an ihre Vorgesetzten, als auch an eine von der Kommission unabhängige EU-Institution wenden. Dazu zählt in erster Linie das Amt zur Betrugsbekämpfung (Olaf). Die Anonymität eines Informanten will die Kommission in jedem Fall garantieren. Damit die Charta in Kraft treten kann, muss die EU-Führung allerdings nicht nur mit dem Ministerrat, sondern auch mit den Beamten-Gewerkschaften einen Konsens finden. Die mächtigen Standesorganisationen haben Vorbehalte angemeldet. Sie befürchten, dass ein Klima für Spitzel- und Denunziantentum entstehen könnte.

    Darüber hinaus unterstützen die Experten die vom Europäischen Parlament seit längerm erhobene und inzwischen von der Kommission geteilte Forderung nach der Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft. Diese könnte die Aufsicht über Olaf übernehmen und dessen vollständige Herauslösung aus der Kommission ermöglichen. Sie könnte Ermittlungen im Namen der EU führen. Eine europäische Staatsanwaltschaft würde bei Betrugsfällen zu Lasten des EU-Haushaltes die Ermittlungen übernehmen und die Fälle anschließend vor den Gerichten der Mitgliedstaaten verfolgen. Der neue Amtsträger soll sich also nur um die Bekämpfung des Betrugs zu Lasten der Europäischen Union kümmern, nicht um Fälle allgemeiner grenzüberschreitender Kriminalität. Allerdings erfodert die Schaffung einer Staatsanwaltschaft eine Änderung der EU-Verträge, welche nur von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Regierungskonferenz beschlossen werden kann.

    Die Parlamentarische Versammlung des Europarats hat am 5. April 2000 eine Entschließung verabschiedet, in der die Parlamente der 41 Mitgliedsländer dazu aufgerufen werden, die Korruption in all ihren Formen zu bekämpfen. Dies müsse vor allem für das öffentliche Leben gelten, aber in zunehmendem Maße auch für die gesamte Wirtschaft. So heißt es in der Empfehlung, die Bekämpfung der Korruption werde durch den zunehmend globalen wirtschaftlichen Wettbewerb zwischen Unternehmen, Ländern und Gruppen von Ländern mit verstärkter Industriespionage erschwert. Bei zunehmendem Umfang der Geschäfte zeigten die Bestechungssummen einen deutlichen Anstieg, während die öffentliche Moral entsprechend weiter sinke.

    Wenn die Parlamente als die letzten Bastionen gegen die Korruption selbst von ihr betroffen würden, könnte die Schlacht bereits verloren sein, heißt es wörtlich zur Begründung der Initiative. Erfolgreich könne die Bekämpfung der Korruption nur sein, wenn die Parlamente sicherstellten, dass staatliche Einrichtungen so transparent und verantwortungsbewusst arbeiten, dass sie der Korruption widerstehen oder aber ihre rasche Aufdeckung ermöglichen können. Die Abgeordnetenkammern selbst müssten deshalb ein Vorbild für Unbestechlichkeit sein, fordert die Europaratsversammlung und verlangt eine Regelung zur jährlichen Feststellung der Vermögenswerte von Abgeordneten und ihrer engsten Vertrauten. Die ordnungsgemäße Einkommenerklärung und Mitteilungen über potentielle Interessenkonflikte seien dabei von besonderer Bedeutung. Außerdem sollten klare Gesetze zur Finanzierung von politischen Parteien und Wahlkämpfen erlassen werden, um eine öffentliche Kontrolle zu ermöglichen.

    Die Versammlung schlägt zur Vorbeugung der Korruption die Einrichtung eines unabhängigen Kontrollorgans vor, das alle öffentlichen Ausgaben, Einnahmen und Auftragsvergaben überprüft. Notfalls könne die Funktion auch von einer parlamentarischen Instanz übernommen werden. Auch sollten wirksame Strafen gegen in Korruption verwickelte Personen verhängt werden.

    Eine von der Organisation der Amerikanischen Staaten (OAS) 1996 beschlossene Anti-Korruptionkonvention geht sogar über die traditionelle Definition von Korruption hinaus und erfasst auch die "undurchsichtige Bereicherung". Die Generalversammlung der Vereinten Nationen verabschiedete ebenfalls 1996 zwei Resolutionen zur Korruptionsbekämpfung.

    Nur die Welthandelsorganisation (WTO) erklärt sich noch für "nicht zuständig". Korruption sei kein "handelsspezifisches Thema". TI ist da anderer Meinung und fordert: eine "Beschaffungs-Konvention" muss in die WTO-Regeln aufgenommen werden. Bis heute werden überall auch Kredite für internationale Handelsgeschäfte staatlich versichert (in Deutschland die Hermes-Bürgschaften), die auf Grund von Bestechung zustande gekommen sind. Gegen diese staatliche Subvention der Korruption wendet sich nicht nur Transparency International, sondern auch die "Hermes-Kampagne".

     

    11. Mögliche Massnahmen gegen Korruption

    Korruption - wie alle Regelverstöße - kann und sollte sowohl durch Repression wie auch durch Prävention bekämpft werden. Unter Repression versteht man die Strafandrohung und Bestrafung oder anderweitige Sanktionierung korrupter Handlungen. Unter Prävention versteht man alle Maßnahmen, die von der Begehung solcher Handlungen abschrecken, abhalten, sie erschweren oder ihren Erfolg in Frage stellen.

    Wie bereits weiter oben (unter Ziffer 8) aufgeführt, enthält das deutsche Strafgesetzbuch zahlreiche korruptionsrelevante Tatbestände mit mehr oder weniger adäquaten Strafandrohungen. Allerdings muss dieser Katalog um zusätzliche und bessere Kontrollinstrumente ergänzt werden. Zu den dringend erforderlichen Gesetzesänderungen gehören die folgenden:

    • Einführung einer Kronzeugenregelung für Korruptionsstraftaten;
    • Einführung der international allgemein üblichen, aber in Deutschland bisher nicht gewünschte strafrechtlichen Verantwortung juristischer Personen (durch Belegung mit hohen, abschreckenden Geldstrafen);
    • der "Stimmenkauf" von Abgeordneten ist derzeit nur strafbar, wenn es um eine Abstimmung im Plenum geht. Da heute aber alle wesentlichen Entscheidungen in Ausschüssen getroffen werden, muss das Abstimmungsverhalten von Abgeordneten in den Ausschüssen in diesen Straftatbestand einbezogen werden;
    • Modernisierung des Parteiengesetzes;
    • die OECD-Konvention zur Strafbarkeit der Bestechung ausländischer Amtsträger nimmt derzeit noch politische Parteien im Ausland von der Strafbewehrung aus - dies muss geändert werden;
    • Deutschland sollte die verschiedenen straf- und zivilrechtlichen EU- und Europarats-Konventionen zur Korruptionsbekämpfung ratifizieren und in deutsches Recht umsetzen;
    • Insbesondere sollte Deutschland dringend gemäß der Zivilrechtskonvention des Europarates das Erfordernis eines angemessenen Schutzes für Hinweisgeber (Whistleblower) erfüllen.
    Im Bereich der Prävention wäre viel erreicht durch ein sogenanntes "Informationsfreiheitsgesetz". Verwaltungshandeln muss nachvollziehbar und durch den Bürger kontrollierbar sein. So könnte man z.B. viele Manipulationen bei der Vergabe öffentlicher Bau- oder Kaufaufträge dadurch erschweren, das man Einzelheiten über den abzuschließenden Vertrag, die verschiedenen Angebote und insbesondere die Gründe für den Zuschlag an den Gewinner offen legen würde; oder man müsste Anträge auf Baugenehmigungen sowie die bei Genehmigung erteilten Auflagen öffentlich zugänglich machen. Mehr und mehr Kommunen machen ernsthafte Ansätze zu größerer Bürgerfreundlichkeit und besseren Informationszugang. Das Internet bietet hier unendliche Möglichkeiten, Zugang zu Verwaltungsinformationen fast kostenlos zu gewähren.

    Dennoch gibt es bisher in Deutschland nur drei Bundesländer (Brandenburg, Berlin und Schleswig-Holstein) mit Informationsfreiheitsgesetzen. Aufbauend auf internationalen Erfahrungen und den positiven Erfahrungen in Brandenburg sollte man eine Reihe von Mindestanforderung an ein solches Gesetz stellen:
    • Jedermann hat Anspruch auf Informationszugang;
    • der Anspruch auf Informationszugang besteht unabhängig von der persönlichen Betroffenheit;
    • Grundsätzlich besteht freier, uneingeschränkter Informationszugang;
    • Einschränkungen diese Grundsatzes sind nur möglich durch genau bestimmte Ausnahmetatbestände;
    • ist der freie Informationszugang nicht möglich, so muss beschränkter Informationszugang gewährt werden;
    • die Anwendungsbereich des Gesetzes muss möglichst weitgehend definiert werden;
    • die Frist für den Bescheid über einen Antrag auf Informationszugang muss im Gesetz definiert und möglichst kurz sein;
    • jede Ablehnung eine Antrags muss begründet und gerichtlich überprüfbar sein;
    • die Anwendung des Informationszugangsgesetzes muss durch einen besonderen Informationsfreiheitsbeauftragten überwacht werden;
    • etwaige Gebühren dürfen nicht so hoch sein, dass sie das Recht wieder ausheben.
    Generell gibt es eine Fülle von Notwendigen Maßnahmen zur Eindämmung der Korruption: strikte Einhaltung der Regeln für die Vergabe von Bau- und Kaufaufträgen; Auftraggeber sollten Nichtbestechungs-Verpflichtungen von allen Anbietern verlangen und in den Verträgen selbst pauschalierten Schadenersatz für alle nachgewiesenen Wettbewerbsverstöße vorsehen; bei Großinvestitionen sollte der Auftraggeber mit allen Wettbewerbern einen Integritätspakt abschließen, dem gemäß beide Vertragsseiten sich zu integrem Verhalten verpflichten und sich gleichzeitig bei Verstößen wirksamen Sanktionen unterwerfen; die Kontrolle und Überwachung bei Durchführung von Aufträgen muss sehr viel strenger und sorgfältiger gehandhabt werden; Eintragung korrupter Unternehmen in ein Zentralregister und der Ausschluss solcher Unternehmen von öffentlichen Aufträgen für eine der Schwere der Tat entsprechende Zeit (wird bereits in fünf Bundesländern praktiziert); Bestellung von internen Korruptionsbeauftragten bzw. Einsetzung von Ombudsmännern (ist bei der Deutschen Bahn bereits geschehen) bzw. Vertauensanwalts (Rheinlad-Pfalz); Erstellung eines Verhaltenscodex gegen Korruption (wurde in Niedersachsen bereits eingeführt).

    Ein besonders wichtiges Instrument zur Vermeidung von Korruption ist eine Stärkung und Offenlegung der Auswahlprozesse bei der Besetzung leitender Personen (Vorstand und Aufsichtsrat) in Unternehmen, die der öffentlichen Hand gehören oder von ihr beherrscht werden. Statt der Parteizugehörigkeit muss die fachliche Kompetenz der Bewerber ausschlaggebend sein. Nepotismus in jeder Form muss unterbunden werden.

    Nach Darstellung von Smettan vom BDP können die Unternehmen mit Hilfe der Psychologie vieles selbst zur Aufdeckung und Verhinderung von Korruption tun. Dazu gehört in erster Linie eine verbesserte Transparenz in den finanziellen Beziehungen zwischen Mitarbeitern, Lieferanten und Kunden durch deren kontinuierliche Offenlegung. Rotation unter leitenden Mitarbeitern verringere die Anfälligkeit gegenüber Bestechung ebenso wie die Vermeidung einer allzu engen Verflechung von Planung, Entscheidung und Ausführung. Die Grenzen der tolerierten Geschenke in Abgrenzung zur Vorteilsnahme müssen für alle Mitarbeiter klar erkennbar sein, gegebenenfalls durch veröffentlichte Listen erlaubter Geschenke. Jedes Unternehmen, das potenziell ein Opfer von Korruption sein könne, sollte im Übrigen einen Berater bestimmen, der entsprechende Aufklärungsarbeit im Betrieb leisten müsse.

    Gegen die Ausbreitung von Korruption in Unternehmen und anderen Organisationen hilft nach Einschätzung des Psychologen-Verbandes aber auch eine Festigung wirtschaftsethischer Normen. Dazu könne die Unternehmensleitung beitragen, indem sie korruptes Verhalten öffentlich anprangere und verurteile. In Arbeitsverträgen könnten darüber hinaus Mitarbeiter schriftlich auf bestimmte wirtschaftsethische Standards verpflichtet werden, die Vorteilsnahmen im Betrieb verurteilen. Große deutsche Unternehmen wie der Siemens-Konzern oder Bosch haben Verhaltensgrundsätze gegen Korruption entwickelt, die für alle Mitarbeiter verbindlich sein sollen. Bei Verstößen müssen, zumindest in der Theorie, die Übeltäter mit Disziplinarmaßnahmen und arbeitsrechtlichen Konsequenzen rechnen. Bereits im Mai 1997 hatte sich der Aufsichtsratsvorsitzende der Firma Bosch, Marcus Bierich, in einem gemeinsam mit der Internationalen Handelskammer und TI veröffentlichten Brief für ein koordiniertes Vorgehen der Konzerne gegen die Korruption ausgesprochen.

    Siemes ist beispielsweise Mitglied im TI-Projekt "Inseln der Integrität". Bei Ausschreibungen verpflichten sich alle Wettbewerber auf einen so genannten Integritätspakt: Sie erklären, für ein konkretes Projekt von allen korrupten Praktiken Abstand zu nehmen. Wenn einer der Teilnehmer die Vereinbarung missachtet, sieht der Pakt hohe Vertragsstrafen und sogar den Ausschluss von künftigen öffentlichen Aufträgen vor. Diese Maßnahmen seien in mehreren lateinamerikanischen Ländern erfolgreich angewandt worden, sagte Bierich. Unter anderem habe die staatliche Verwaltung Argentiniens auf diese saubere Weise eine neue EDV bekommen. Allerdings wird das Modell noch nicht allzu häufig angewandt. "Es ist schwierig, Unternehmen und Regierungen an einen Tisch zu bekommen", sagt TI-Sprecher Carel Mohn. Die Amerikaner zum Beispiel haben zwar hohe Sanktionen für Bestechung festgelegt. "Aber sie mildern diese Sanktionen, wenn präventive Anstrengungen in der Korruptionsbekämpfung nachgewiesen werden können".

    Unternehmen, welche die Widerstandsfähigkeit ihrer Mitarbeiter gegenüber Bestechung vergrößern wollten, sollten diese Absichten auch ihren Kunden und Geschäftspartnern deutlich zu erkennen geben und dies möglicherweise sogar in Verträgen schriftlich fixieren.

    Im Übrigen sind auch regelmäßige Vier-Augen-Gespräche zwischen Vorgesetzen und Untergebenen ein probates Mittel im Kampf gegen die Korruption. Grundsätzlich gilt in diesem Zusammenhang, dass ein gutes Betriebsklima die Zufriedenheit der Mitarbeiter erhöht und zugleich deren Anfälligkeit für Korruption reduziert. Die Loyalität und Verschwiegenheit und damit Resistent von Mitarbeitern gegenüber Korruption steigt erfahrungsgemäß mit dem Stolz, zu einer bestimmten Firma zu gehören.

     

    12. Whistleblower

    Korruptionsprävention dürfte sich dann als besonders wirksam herausstellen, wenn sie zweigleisig betrieben wird. Sie sollte sich auf breiter Ebene vor allem mit Präventionsbemühungen, die sich auf innerbehördliche Bereiche sowie auf deren politische Schaltstellen und Steuermechanismen konzentrieren (Stichworte: politische Hygiene, Reinhaltung der öffentlichen Verwaltung), befassen. Die Wirksamkeit von Vorbeugungsmaßnahmen kann sich dann bereits kurz- bis mittelfristig einstellen. Langfristig gesehen kann Prävention auf diesem schwierigen Terrain jedoch nur dann beständige Erfolge verbuchen, wenn sie darüber hinaus auch gesamtgesellschaftlich angegangen wird ( Stichworte: Ethik, Sensibilisierung).

    Korruptionsvorbeugung ist im Ansatz vergleichbar mit der Brandverhütung. So wie es auch ohne Ausbruch eines Feuers Brandverhütungsvorschriften und Warn- und Löschvorrichtungen für öffentliche Gebäude gibt, so sollten auch Verhütungsvorschriften zur Korruption sowie Kontroll- und Bekämpfungseinrichtungen eine Selbstverständlichkeit sein. Die Bereitschaft zur Diskussion von Gegenmaßnahmen sollte deshalb nicht von der Frage abhängig gemacht werden, ob sich die Korruption bereits offen gezeigt hat oder nicht.

    Im Zusammenhang mit der Einleitung von Vorsorgemaßnahmen (z.B. Anpassung des Rechts, zielgruppenorientierte Aufklärung, strenge Personalauswahl in korruptionssensiblen Ressorts, Intensivierung der Kontrollen, Flexibilisierung der Vorgangsbearbeitung oder Aufsplittung von komplexen Vorgangsabläufen bzw. Zuständigkeiten) empfiehlt es sich, das Vorgegen gegen die Korruption nicht etwa als Misstrauen gegenüber den Betroffenen zu deuten, sondern als dringendes Gebot des Schutzes der Politik, öffentlichen Verwaltung und Wirtschaft vor unlauteren bzw. kriminellen Einflüssen. Anti-Korruptions-Politik setzt insofern Vertrauen, Einsicht und die Akzeptanz gegebenfalls auch unpopulärer Gegenmaßnahmen zwingend voraus.

    Eine dieser möglichen Aktivitäten ist das "wistleblowing". Der Begriff kommt aus den USA und hat dort vor vielen Jahren Eingang in den allgemeinen Ssprachgebrauch gefunden. Von "whistleblowing" spricht man vor allem dann, wenn sich Beschäftigte aus gemeinnützigen Motiven gegen ungesetzliche, unlautere oder ethisch zweifelhafte Praktiken wenden, die ihnen innerhalb "ihres" Betriebes oder "ihrer" Dienststelle bekannt geworden sind. Whistleblower widmen sich als Insider aus ihrer Organisation heraus vor allem Fragen des Umwelt-, Gesundheits- und Verbraucherschutzes sowie der Sicherheit von Produktionsanlagen und anderer gefahrenträchtiger Einrichtungen; sie versuchen zudem, Korruption und Verschwendung in staatlichen und privatwirtschaftlichen Bürokratien aufzudecken. Sie lenken - allgemein gesprochen - die Aufmerksamkeit auf rechtlich oder ethisch fragwürdige Praktiken von Entscheidungsträgern, welche die Interessen von Bürgern oder der Allgemeinheit beeinträchtigen können. Ins Deutsche lässt sich der Begriff des "Whistleblowing" (wörtlich: "die Pfeife blasen") vielleicht am ehesten mit der Wendung "Alarm schlagen" übersetzen. Whistleblower sind also "ethische Dissidenten", Personen mit Zivilcourage, die aus gemeinnützigen Motiven die Alarmglocke läuten, um auf bedenkliche Ereignisse oder Vorgänge in ihrem Arbeits- oder Wirkungsbereich hinzuweisen und auf Abhilfe zu dringen. (20)

    Der Richter Dieter Deiseroth nennt in seinen Untersuchungen folgende sieben Fallkonstellationen, in denen sich einem Beschäftigten die Frage stellt, ob er den Schritt zum Whistleblowing wagen soll:

    • Konflikte um die Einhaltung "beruflicher Standards" (Dies ist etwa der Fall, wenn ihm nahegelegt oder von ihm gar explizit verlangt wird, bei der Datenerhebung und Datenauswertung zu "schlampen", bestimmte Messergebnisse zu "schönen" oder zu verheimlichen).

    • Bagatellisierung von Schadensfällen (Wenn von ihm im Rahmen seiner beruflichen Tätigkeit von seinem Arbeitgeber oder Vorgesetzten verlangt wird, bei eingetretenen Schadens- oder Problemfällen Hintergrund- und notwendige Detailinformationen gegenüber Behörden, Untersuchungsgremien oder der Öffentlichkeit zurückzuhalten).

    • Unterdrückung und Vernichtung von Dokumenten (Typisch dafür ist der Fall des schweizerischen Bank-Wachmanns Christoph Meili. Dieser hatte im Rahmen seiner Wachmann-Tätigkeit im Aktenvernichtungsraum einer von ihm bewachten Bank mehrere Dokumente gefunden, die Hinweise auf die Aktivitäten schweizer Banken während der NS-Zeit enthielten. Um die offenkundig vorgesehene Vernichtung dieser Akten zu verhindern, informierte er die jüdische Gemeinde in Zürich und übergab dieser seinen Fund. Daraufhin wurde er von der Wachgesellschaft fristlos entlassen).

    • Kritik an betriebsinternen Missständen (Die Berliner Assistenzärztin Cora Jacoby hatte in einer TV-Talk-Show den Bettennotstand und zu frühe Entlassungen noch ungeheilter Patienten in ihrem Hospital kritisiert. Nachdem sie deshalb von ihrem Arbeitgeber abgemahnt worden war, eskalierte der Konflikt und sie erhielt schließlich von der Klinikverwaltung die fristlose Kündigung und Hausverbot).

    • Aufdeckung von Gesetzesverstößen und Straftaten (Wenn ein Beschäftigter davon Kenntnis erhält, dass bestimmte Arbeiten, Entwicklungen oder Vorgänge in seinem unmittelbaren Arbeits- und Wirkungsfeld gegen geltendes innerstaatliches Recht verstoßen, steht er vor der Frage, ob er "wegschauen" oder dagegen vorgehen soll, indem er zunächst seine Vorgesetzen, notfalls aber auch außenstehende Stellen darauf aufmerksam macht. So der Bankangestellte Werner Demant, dem im Rahmen seiner Tätigkeit in der Commerzbank in Frankfurt aufgefallen war, wie Wertpapiere auf anonyme Sammeldepots, nur unter Angabe einer Referenznummer, nach Luxemburg transferiert wurden. Er informierte seine Vorgesetzten und verlangte eine Prüfung. "Das geht Sie nichts an" bekam er daraufhin zu hören. Im Februar 1995 erstattete er schließlich bei der Staatsanwaltschaft Strafanzeige gegen seinen Arbeitgeber wegen Beihilfe zur Steuerhinterziehung. Damit wurde er, wie die Frankfurter Staatsanwaltschaft erklärte, zu einem der wichtigsten Zeugen bei der Aufklärung der Steuerhinterziehungsverfahren, in die bekanntlich zwischenzeitlich zahlreiche deutsche Banken verstrickt sind).

    • Verstöße gegen internationale Abkommen (Sehr risikoreich für einen Beschäftigten kann es sein, wenn er dazu beiträgt, dass ein Verstoß seines Heimatstaates gegen ein internationales völkerrechtliches Abkommen aufgedeckt wird. So wurden z.B. drei Chemiker in Moskau nicht nur entlassen, sondern verhaftet, weil sie sich im September 1992 an die Öffentlichkeit wandten und deutlich machten, dass in Rußland auch nach der Unterzeichnung des weltweiten Abkommens über den Abbau und die Vernichtung der chemischen Waffen weiterhin an der Erforschung und Entwicklung von C-Waffen und Elementen dafür gearbeitet wird).

    • Kontroverse Risikoeinschätzung (Dies betrifft Fälle, in denen eine betriebliche Entwicklung zwar mit dem geltenden Recht vereinbar ist, jedoch nach der fachlichen Einschätzung von Beschäftigten trotzdem Gefahren oder Risiken für Menschen, Tiere, Ökosysteme oder das friedliche Zusammenleben von Menschen hervorruft oder hervorrufen kann. Denn das geltende Recht markiert nicht immer die aktuelle Grenzlinie zwischen "unbedenklich" und "gefährlich"; nicht selten hinkt die rechtliche Regelung um Jahre der technischen Entwicklung und ihren Gefahrenpotentialen hinterher. In einer solchen Situation befand sich der frühere sowjetische Marinekapitän und Experte für Strahlensicherheit Alexander Nikitin aus St. Petersburg. Anfang Februar 1996 wurde Nikitin, der nach seinem Ausscheiden aus dem Militärdienst für die norwegische Umweltschutzorganisation Bellona Forschungsarbeiten durchführte, u.a. unter dem Vorwurf der Weitergabe von Staatsgeheimnissen und des Landesverrates verhaftet und angeklagt. In der Studie "Quellen der radioaktiven Verseuchung in den Gebieten Murmansk und Archangelsk" (21), an der er mitgearbeitet hatte, wurde u.a. auf einen verwahrlosten Atommüllplatz der russischen Nordmeerflotte in der Andrejew-Bucht, rund 45 km von der norwegischen Grenze entfernt, aufmerksam gemacht. Erst im September 2000 hat das Präsidium des Obersten Gerichts Russland in letzter Instanz abgelehnt, den Fall Nikitin, dem der russische Geheimdienst FSB Vaterlandsverrat vorwirft, erneut aufzurollen.(22) Das Urteil ist bemerkenswert. Es zeigt nämlich ein Mass an Unabhängigkeit der Justiz, wie das zu kommunistischen Zeiten undenkbar gewesen wäre).

    Whistleblower müssen sich in aller Regel mit heftigen Vorwürfen auseinandersetzen. Die zentralen Einwände gegen ihr Verhalten beziehen sich vor allem auf folgende Punkte:

    · Sie hätten sich nicht an ihre arbeitsvertraglichen Pflichten gehalten; als Arbeitnehmer seien sie eben dem Direktionsrecht des Arbeitgebers unterworfen und hätten die Anweisungen der Vorgesetzten zu befolgen.

    · Einem Arbeitgeber sei nicht zuzumuten, mit einem Mitarbeiter weiter zusammenzuarbeiten, der sich illoyal verhalte und damit das unabdingbare Vertrauensverhältnis zu seinem Arbeitgeber und seinen Vorgesetzten zerstöre.

    · Ein Arbeitnehmer, der Betriebsinterna nach "außen" dringen lasse oder dies gar bewußt bewirke, beeinträchtige das Betriebsklima, in dem er Streit in den Betrieb trage, Konflikte zwischen Betriebsangehörigen und den Vorgesetzten provoziere und so letztlich den "Betriebsfrieden" gefährde oder gar beeinträchtige, ohne den ein Unternehmen nicht bestehen könne.

    · Das Whistleblowing eines Beschäftigten beinhalte vielfach das Bekanntmachen sensibler oder vertraulicher innerbetrieblicher Informationen, deren Preisgabe sich im harten Wettbewerb negativ auf das Unternehmen und seine Beschäftigten auswirken könne.

    TI-Chef Eigen sympathisiert offen mit ihnen. "Whistleblowers", berichtet er begeistert, "werden in Amerika als Helden der modernen Gesellschaft gefeiert". Sie können sich in den USA auf ein altes Gesetz aus dem Jahr 1865 stützen (False Claim Act). Neben Bestimmungen zum Schutz von "whistleblowers", die 1989 noch durch ein "Whistleblowers Protection-Act" erweitert wurden, sieht das Gesetz einen hohen Anreiz zum "whistleblowing" vor. Ein "whistleblower" kann den dreifachen Betrag des Werts vom Staat erhalten, den er durch sein "whistleblowing" dem Staat eingespart hat. In den USA gibt es bereits Unternehmen, die sich auf das Einklagen solcher Belohnungen für das "whistleblowing" spezialisiert haben und an die "Whistleblowers" ihre Ansprüche auf Belohnung abtreten können. Dabei geht es oft um Millionenbeträge.

    In Deutschland gibt es für "whistleblower" keine Tradition, schon sprachlich sticht der kulturelle Unterschied zu den USA ins Auge: Hier zu Land heißen sie Denunzianten und "whistleblowing" Verpfeifen. Zu berücksichtigen ist dabei die Erfahrung Deutschlands mit dem Nationalsozialismus und der DDR-Diktatur, als die politische Denunziation ein wichtiges Kontroll- und Unterdrückungsinstrument der Herrschenden war. Dennoch ist es bedauerlich, dass die Gesetzesvorlage der ehemaligen Berliner Justizsenatorin Lore-Maria Peschel-Gutzeit zur Einrichtung einer Anti-Korruptionsstelle in Berlin, die eine Pflicht für Beliner Senatsbeschäftigte vorsah, Korruptionsfälle zu melden, keine Mehrheit im Berliner Abgeordnetenhaus fand. Obgleich mit dem Gesetz politische Denunziation nicht beabsichtigt war, wurde es als Förderung des Denunziantentums abgelehnt.

    Die Entscheidung, ob TI das Whistleblowing in Deutschland dennoch unterstützt oder sogar zu einem Aktionsfeld macht, überlässt TI der deutschen Sektion. In solchen Fragen mischt sich das Internationale Sekretariat in Berlin nicht in die weitgehende Autonomie der nationalen "chapters" ein.

    Gleichwohl hat TI den Whistleblower Paul van Buitenen, EU-Bediensteter in Brüssel, der die Korruptionsaffäre der Kommission ans Licht gebracht hat, unterstützt. "Den haben wir ständig gepriesen, während er in Holland, wo es in Sachen Korruption eine ähnliche Kultur wie in Deutschland gibt, als eine Art Verräter und Klatschbase verpönt wurde". Da Strafandrohungen Korruptionsprofis kaum daran hindern, aktiv oder passiv zu bestechen und die meisten Korruptionsfälle auch nicht durch noch so scharfe Kontrollen aufgedeckt werden, sondern weil whistleblowers sie ans Tageslicht gefördert haben, sollte trotz aller Diktaturerfahrung das Integritätssystem in Deutschland um ein Schutz- und Fördergesetz für Whistleblowers bereichert und gestärkt werden.

    In Deutschland ist nämlich in privatrechtlichen Beschäftigungsverhältnissen die Freiheit von Beschäftigten zum Whistleblowing unzureichend geschützt. Die arbeitsgerichtliche Rechtsprechung und die überwiegende Meinung im Fachschrifttum knüpfen für die Bestimmung der arbeitsrechtlichen Grenzen der Meinungsäußerungsfreiheit des einzelnen Beschäftigten an dem gesetzlich nicht normierten "arbeitsrechtlichen Grundsatz" an, dass der "Betriebsfrieden" nicht "gefährdet" oder "gestört" werden darf. Was dies im Einzelfall heißt, lässt sich abstrakt nur schwer prognostizieren. Eine ausdrückliche Ausdehnung der grundrechtlichen Garantie der Meinungsäußerungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1GG) auf Dienst- und Beschäftigungsverhältnisse ist geboten, um bei der Auslegung und Anwendung privat- und arbeitsrechtlicher Vorschriften die Ausstrahlungswirkung der grundrechtlichen Garantie zu verstärken. Lässt sich in absehbarer Zeit keine Zweidrittelmehrheit im Parlament für eine solche Verfassungsergänzung des Art. 5 Abs. 1 GG erreichen, kämen auch "unterverfassungsrechtliche" Lösungen durch Gesetz oder Tarifvertrag in Betracht.

    Das Aufdecken rechtswidriger oder ethisch unvertretbarer Praktiken, Vorgänge und Entwicklungen durch Beschäftige und die Weitergabe solcher Informationen an betriebsexterne Personen (nach vergeblichem Beschreiten des innerbetrieblichen Dienstweges), zuständige Behörden, Berufsvereinigungen oder Gewerkschaften oder Medien ist mit einem hohen Risiko verbunden. Die juristischen Voraussetzungen für ein solches Vorgehen sind im deutschen Recht sehr unbestimmt. Von Rechtssicherheit für die Beschäftigten und damit auch für Whistleblower kann keine Rede sein. Insoweit wäre ein Maßregelungsverbot von fundamentaler Bedeutung. Es könnte dem Vorbild US-amerikanischer "Whistleblower"-Schutzregelungen und dem am 1. Juli 1999 in Großbritannien in Kraft getretenen "Public Interest Disclosure Act" nachgebildet sein und auf den dort gemachten Erfahrungen aufbauen. (23)

     

    13. Fazit

    Unterschiedliche rechtliche und soziale Normen und Werte, Gewohnheiten und politische Kulturen erschweren den internationalen Vergleich ebenso wie die übliche Diskretion und verschieden investigative Medien und engagierte Behörden. Was hier mit Strafe bedroht ist, kann anderswo erlaubt sein; was dort von einer Mehrheit der Bevölkerung als Missbrauch eines öffentlichen Amtes oder Mandats eingestuft wird, mag anderswo gang und gäbe sein und gar nicht als Korruption wahrgenommen werden. Was eine Mehrheit in einem bestimmten Land noch akzeptiert und was sie als Missbrauch wahrnimmt ist wiederum eine empirische Frage.

    Die neue Sensibilität für "Bestechlichkeit" und die Redefinition des "Politischen" hat aber sehr viel mit den Schattenseiten der europäischen Integration zu tun. Je größer Europa wird, desto mehr schwindet die Macht der Wähler. Der öffentliche Ruf nach Transparenz ergibt sich weniger aus der Abscheu über Bestechlichkeit als aus der Angst vor einer Herrschaft der Bürokraten. In diesem Zusammenhang gibt der Verlauf der Kohl-Affäre nun aber einige Rätsel auf. Obgleich es in der Sache eigentlich um geheime Parteikonten und damit um Verstöße von Recht und Gesetz geht, dreht sich die öffentliche Debatte eher um das "Ancien Regime" und das politische Erbe Helmut Kohls.

    Doch wie hätten sich die Dinge entwickelt, wenn ein anderer als Helmut Kohl in dieser Affäre der Hauptakteur gewesen wäre? Wenn ein anderer Politiker Gelder in Millionenhöhe, deren Herkunft er nicht nennen möchte, in mehr als ein halbes Dutzend Geheimkonten eingespeist hätte? Hätte man die ganze Affäre dann nicht als Korruptions- und Bestechungsskandal bezeichnet? Die merkwürdige Abwesenheit der Wörter "Korruption" und "Bestechung" in der aktuellen deutschen Debatte hat insofern wenig mit den Fakten und viel mit der Persönlichkeit von Helmut Kohl zu tun. In den Augen der Öffentlichkeit schaffen die geheimen Geschenke, die Helmut Kohl erhalten hat, nicht den Tatbestand der Bestechung, sondern bilden eine simple Affäre. Man ist schlicht und einfach der Ansicht, dass Helmut Kohl "unbestechlich" sei - dass er unschicklichen Einflüssen nie im Leben erlegen wäre. Ein König lässt sich nicht bestechen. Doch was für den König gilt, gilt nicht für seine Minister.

    Was verharmlosend das "System Kohl" genannt wird, war nur in seinem sichtbaren Teil eine innerparteiliche Angelegenheit zum Zwecke der eigenen Machtsicherung. In seinem unsichtbaren Teil, der durch die Aufdeckung eines mit konspirativen Methoden betriebenen Finanzwesens allmählich erkennbar wird, verknüpfte das System die Partei mit den Interessen anonym bleibender Geldgeber aus der Wirtschaft. Helmut Kohl war die leibhaftige Schnittstelle zwischen den beiden Systemkomponenten. Er war beileibe kein "Befehlsempfänger", die CDU nicht der willige Transmissionsriemen des bösen Kapitals. Aber der Schnittbereich war groß genug, um in einem Verhältnis gegenseitiger Instrumentalisierung den schnöden Interessen der Wirtschaft methaphyische Weihen und den schnöden Interessen der politischen Machtsicherung die nötigen Barmittel zu verschaffen. Die Frage, die politisch relevant erscheint und den Kern des ganzen Skandals ausmacht, lautet doch: Was hat Kohl mit den Millionen gemacht? Er war höchst geschickt darin, seine Macht zu sichern. Ob er das über diskrete Telefonate oder das Versprechen von Pöstchen oder das Einfordern von Loyalität oder welches Mittel auch immer versuchte - er hatte jahrzehntelang Erfolg damit und seine parteiinternen Gegner, auch wenn sie ihm als politische Köpfe weit überlegen waren, das Nachsehen. Offenbar hat er auch Geld verteilt, um seine Macht zu sichern. Und das ist der springende Punkt.

    Anders formuliert: Dieses Geld ist Schmiergeld. Und es handelt sich um unrechtmäßige Einflussnahmen - und keineswegs um jene "kleinen Geschenke", die normalerweise im Mittelpunkt des politischen Korruptionsbegriffs stehen. Es geht hier um Geschenke, mit denen Einfluss gekauft wurde. Es geht um Geschenke, die ein geheimes Band zwischen den Schenkern und dem Kanzler schufen und insofern die demokratische Politik zerstörten. Es ist also der Tatbestand der Geheimhaltung, um den es hier geht - nicht die Höhe der aufgelaufenen Summen. Es ist diese Sünde der Heimlichkeit, die den merkwürdigsten Aspekt der Kohl-Affäre bildet und aus ihr nichts anderes als einen Korruptions- und Bestechungsskandal macht.

    Eine Demokratie ist wie eine Pyramide aus Löschpapier. Lässt man einen Tropfen Tinte auf die Spitze fallen, dann kann man zusehen, wie er sich langsam bis in den letzten Winkel ausbreitet. Genauso greift die Korruption um sich. In einer Rede in Gettysburg hat Abraham Lincoln 1863 die Demokratie als "Herrschaft aus dem Volk, durch das Volk und für das Volk" definiert. "Aus dem Volk" bedeutet, dass die Macht des Staates vom Fuß der Pyramide nach oben geht und nicht umgekehrt; die Basis verleiht dem mittleren Abschnitt Macht, d.h. den vom Volk gewählten Repräsentanten, und von dort wiederum wird die Macht dem Staatsoberhaupt verliehen. "Durch das Volk" heißt, dass das Volk an der eigenen Regierung Teil hat, nicht nur einmal alle vier Jahre bei den Wahlen, sondern jederzeit. Und "für das Volk" drückt aus, dass die Macht gemäß seinen Wünschen und Interessen ausgeübt wird und nicht für das Wohl einer kleinen Clique von Parteifunktionären, die auf ewig an ihren Posten kleben wollen.

    Korruption aber wurzelt gerade in jener Überheblichkeit, die da sagt: "Ich stehe über dem Gesetz. Die Regeln gelten nur für kleine Leute. Ich aber bin riesengroß und ihnen gegenüber nicht verantwortlich". Irrtum. Nicht immer geht es bei Korruptionsfällen um Selbstbereicherung, aber sie sind alle das Resultat von Arroganz und sie haben immer mit der Perversion des Machtprivilegs zu tun, ob es nun das Annehmen von Geld, Geschenken oder Gefälligkeiten ist, für das irgendeine Gegenleistung erwartet wird.


    1) Ursprünglich auf das Papsttum bezogen, drückt das Diktum "Power tends to corrupt and absolute power corrupts absolutely" den für Acton wesentlichen inneren Zusammenhang von Religion und Politik aus, ihre gegenseitge Verwiesenheit und Gefährdung. Vgl. Roland Hill, Lord Acton. Foreword by Owen Chadwick. Yale University Press, New Haven/London 2000 zurück
    2) Vgl. Hans Leyendecker, Heribert Prantl, Michael Stiller: Helmut Kohl, die Macht und das Geld, Göttingen 2000 zurück
    3) Korruption kommt von lateinisch corrumpere = zerbrechen, zerschlagen zurück
    4) so Dieter Dölling, Empfehlen sich Änderungen des Straf- und Strafprozessrechts, um der Gefahr von Korruption in Staat, Wirtschaft und Gesellschaft wirksam zu begegnen? In: Verhandlungen des 61. Deutschen Juristentages, Karlsruhe 1996 zurück
    5) Werner Vahlenkamp/Ina Knauß, Korruption - ein unscharfes Phänomen als Gegenstand zielgerichteter Prävention, Wiesbaden 1995 zurück
    6) So schilderte die Sachbearbeiterin Sabine S., die seit 1991 mit Unterbrechungen im Kanzleramt tätig war, die Bunkerstimmung in der Regierungszentrale in einer Vernehmung gegenüber dem Sonderermittler Burkhard Hirsch, der die Aktenvernichtung im Kanzerlamt untersuchte: "Wenn ich danach gefragt werde, ob wir damals den Untersuchungsausschuss des Bundestages als Gegner eingeschätzt haben, so bestätige ich dieses. Es war gerade so, dass das Parlament geradezu der Feind war. Auch ich habe mich von dieser Stimmung mitreißen lassen". Spitzenbeamte hätten ihre "Arbeit als eine politische Arbeit" verstanden. "Die Interessen der CDU standen im Vordergrund. Alle anderen hielten sich eher zurück. Gleichwohl konnte man sich der ... verbreiteten Stimmung nicht entziehen." Vgl. SZ vom 4. August 2000, S. 2 zurück
    7) Vgl. Theodor Eschenburg: Ämterpatronage, Stuttgart 1961. Eschenburg nennt: Herrschaftspatronage, Versorgungspatronage, Belohnungspatronage und Proporzpatronage. zurück
    8) vgl. Schmidt-Hieber/Kiesswetter, NJW 92 zurück
    9) Frank Bajohr: Parvenüs und Profiteure, Frankfurt am Main 2001 - "An der Spitze der institutionalisierten Korruption im 'Dritten Reich' stand die Person Hitlers, der seine charismatische Stellung durch ein System von Vergünstigungen und Zuwendungen zusätzlich absicherte und die moralische Korrumpierbarkeit seiner Umgebung zur Grundlage eines zynischen Herrschaftskalküls machte." zurück
    10) Cordula Ludwig: Korruption und Nationalsozialismus in Berlin 1924 - 1934. Peter Lang Verlag, Frankfurt am Main 1998. zurück
    11) Inzwischen beschlossen die Fraktionen nach scharfer Kritik durch die Öffentlichkeit, die umstrittene Beschäftigung von Familienmitgliedern durch Landtagsabgeordnete wieder abzuschaffen. Bestehende Arbeitsverträge sind davon allerdings nicht betroffen. zurück
    12) Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transaction zurück
    13) Bundesministerium des Inneren/Bundesministerium der Justiz: Koalition beschließt Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung, Gemeinsame Presseerklärung, Bonn, 20. 3. 1996 zurück
    14) vgl. Bundesanzeiger vom 14.7.1998 zurück
    15) Im August 2000 sieht sich die Regierung des Präsidenten de la Rua ein halbes Jahr nach ihrem Amtsantritt schweren Korruptionsvorwürfen ausgesetzt. Vgl. FAZ vom 25.8.2000: Korruptionsvorwürfe gegen die argentinische Regierung zurück
    16)Der IWF definiert Korruption als "abuse of public office for private gain" zurück
    17) vgl. Die Zeit, Nr. 14 vom 30. März 2000 zurück
    18) vgl. auch den Bericht des EU-Beratergremiums STOA (www.heisse.de/tp/deutsch/inhalt/te/1393/1.html), nachdem das Spionagenetzwerk hauptsächlich auf zivile Ziele - Unternehmen, Organisationen und Behörden - ausgerichtet sein soll zurück
    19) vgl. SZ vom 31.5.2000: Initiative gegen Wirtschaftsspionage zurück
    20) vgl. Dieter Deiseroth, Whistleblowing. Zivilcourage am Arbeitsplatz, in: Blätter für deutsche und internationale Politik, Heft 2/2000, S. 188 ff - Ders., Whistleblowing in Zeiten von BSE. Der Fall der Tierärztin Dr. Margrit Herbst. Schriftenreihe Wissenschaft in der Verantwortung, Hrsg. von der Vereinigung Deutscher Wissenschaft, Berlin 2001zurück
    21) vgl. www.bellona.no/e/russia/nfl/index.htm zurück
    22) vgl. NZZ vom 14.9.2000, Russlands Justiz bietet dem FSB die Stirn zurück
    23) vgl. Dieter Deiseroth, Whistleblower-Schutz in den USA - Modell für uns? in: Antje Bultmann u.a. (Hrsg.), Auf der Abschussliste. Wie kritische Wissenschaftler mundtot gemacht werden sollen, München 1997 zurück


    © 2006 Dr. Peter Barth